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Primera línea: La democracia y el incremento de las nuevas amenazas híbridas a la seguridad
Ph. D. Daniel Granda Arciniega 1
En este artículo estudiamos la democracia ecuatoriana que se deriva de la Constitución del 2008. Nuestro objetivo es demostrar que esta Constitución, en muchos casos, significa una amenaza para la seguridad y la democracia. Analizamos algunas instituciones y algunos derechos que, al no estar bien planteados en la Constitución, y no tener una correcta aplicación, han contribuido, en algunos casos, para que la democracia esté amenazada por dentro.
In this article we study the Ecuadorian democracy that derives from the 2008 Constitution. Our objective is to demonstrate that this Constitution, in many cases, poses a threat to security and democracy. We analyze some institutions and some rights that, by not being well established in the Constitution, and not having a correct application, have contributed, in some cases, to making democracy threatened from within.
1 Academia de Guerra del Ejército
DOI: https://dx.doi.org/10.24133/age.n15.2022.01 Revista Academia de Guerra del Ejército Ecuatoriano, Volumen 15. Núm. 1, abril 2022. pp. 11 - 26
E
l objetivo principal de este trabajo es analizar la democracia ecuatoriana en relación con la Constitución del 2008 y su aplicación durante su vigencia. Nuestra hipótesis principal es que la crisis de la democracia liberal y representativa pretende ser superada, por parte del populismo autoritario, creando nuevas instituciones y derechos. La nueva Constitución al crear derechos y garantías y al ordenar el poder en forma autoritaria cae en una gran contradicción que, en su aplicación, en muchos casos, se convierte en una
amenaza en contra de la democracia.
Iniciamos con el estudio de Montesquieu con el propósito de dejar en claro, desde el punto vista de la teoría política clásica y de la historia política, la validez de la división de poderes para lograr la defensa de la libertad y evitar la corrupción y el despotismo. En un segundo punto, analizamos los intentos de superación de las crisis de la democracia representativa, desde el populismo autoritario. En este punto analizamos el caso ecuatoriano con la Constitución del 2008, que crea nuevas instituciones y desarrolla e introduce nuevos derechos y garantías. Analizamos algunas instituciones: La Función de Transparencia con el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social; la Función Electoral; los partidos y movimientos políticos; el sistema electoral, el estado de excepción y la consulta popular. La aplicación de estas instituciones en los períodos de gobierno del expresidente Correa sirvieron para fortalecer su proyecto político, y para crear una estructura autoritaria del poder. La aplicación de algunos derechos ha servido, en algunas ocasiones, para que algunas organizaciones sociales amenacen la estabilidad democrática, incluso con el uso de la violencia. De esta manera, la relación de la democracia con la Constitución se ha vuelto muy compleja, creando condiciones de amenaza de la democracia por dentro.
El método que hemos utilizado es el analítico, teórico, critico e histórico a partir del estudio de los textos constitucionales, su aplicación y la confrontación con textos clásicos de la ciencia política.
Montesquieu, en su interés por comprender al hombre se dirige a la historia para encontrar en ella su forma de actuar. Descubre que, las circunstancias en las que vive ejercen una gran influencia para su acción. Esta apreciación histórica lo lleva a decir: “Es una experiencia eterna, que todo hombre que tiene poder siente la inclinación a abusar del poder, yendo hasta donde encuentra límites”. (Montesquieu, 1984,
p. 142). Esta constatación de la conducta histórica del hombre, como un ser muy pragmático, demuestra que Montesquieu tiene una concepción realista y pesimista del hombre. Puede abstraerse de sus principios y
actuar de acuerdo con las circunstancias, y en muchas ocasiones, apartándose de sus propias leyes.
Con este método de análisis, Montesquieu establece una ruptura con los teóricos ingleses del siglo XVII, Hobbes y Locke, que plantearon el contrato social, como resultado de la necesidad de la aplicación de la razón. Montesquieu, parte de los hechos, de la realidad donde encuentra que todo en la naturaleza y en la sociedad está sujeto a leyes.
El hombre en la realidad propia de su existencia está sometido a fuerzas de las cuales depende y con las cuales debe contar para su realización como ser humano. Fuerzas físicas, sociales, económicas, culturales y religiosas. Este contexto físico-social es lo que Montesquieu llama “espíritu”, que, actúa sobre cada hombre como ley, gracias a lo cual, se llega a un equilibrio de fuerzas que permite la realización del hombre. Esto explica el título de su obra: “Del espíritu de las leyes”. Con este planteamiento, Montesquieu se convierte en el fundador de la ciencia política, de la sociología y de la geopolítica (Althusser, 1974, p. 11. Ver Durkheim, 2000).
La defensa de la libertad lleva a Montesquieu a plantear el necesario equilibrio de fuerzas, de energía, de poderes. El poder debe ser controlado por el poder. Para esto crea la división del poder político en el legislativo y ejecutivo, y el judicial que surge del acuerdo entre los dos. Con la división de poderes en el Estado, y su funcionamiento se defiende la libertad, un gobierno moderado; se evita la corrupción; y, se impide la tiranía. Por tanto, es una novelería y un error, desde el punto de vista de la teoría y la práctica política, crear muchas instituciones fundamentales.
Estos principios fundamentales del Estado moderno están contenidos en una Constitución. “Este término, dice Sartori, así como el concepto de constitucionalismo, fue acuñado en el siglo XVIII, y obtuvo aceptación general como significado del concepto después de la experiencia estadunidense en la elaboración de su Constitución”. (Sartori, 2003, p. 211). Sartori, explica el hecho inicial de la aprobación de la Constitución de Estados Unidos, sin una declaración de derechos, porque se tenía el convencimiento de que lo que más interesaba en una Constitución era la “estructura” de gobierno, que la declaración de derechos. Tanto Madison como Hamilton creían que los derechos se defienden con la estructura de gobierno constitucional. Con la experiencia de la Revolución Francesa de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, 1789, la declaración de derechos se convirtió en una parte fundamental de la Constitución en el siglo XIX, XX y se ha profundizado en el siglo XXI. “Una Constitución sin Declaración de Derechos sigue siendo una Constitución, mientras que una Constitución cuyo núcleo y parte más importante no sea la estructura del gobierno no es una Constitución”. (Sartori, 2003, p. 212). La Constitución surge como un instrumento de gobierno que limita, restringe y permite el ejercicio y el control del poder.
La tendencia a incluir en la Constitución una cantidad de derechos y garantías proviene de mediados del siglo XX y producto de la presión de la población y de políticos populistas que ante una sociedad con tantas necesidades insatisfechas, crearon utopías imposibles de cumplir.
La Constitución del Ecuador de 2008 con 444 artículos, 30 disposiciones generales y 30 artículos del régimen de transición, tiene más de 99 artículos entre derechos y garantías, que constan en la primera parte dogmática. A 13 años de vigencia se ha comprobado, en muchos casos, su incumplimiento y su contradicción entre los propios derechos, y con la organización del poder, creando situaciones de ingobernabilidad, como demostraremos en este artículo.
El populismo constitucional llenó la Constitución de derechos y garantías, muchos de los cuales debían constar en la legislación ordinaria. Con tantos derechos y garantías en la Constitución muy generales y ambiguos se creó un sobrecargo imposible de cumplir, creando ingobernabilidad. “Las constituciones con objetivos, con aspiraciones, según Sartori, resultan desastrosas y son incapaces de funcionar”. (Cf. Sartori, 2003,
p. 217). Si se incluyen objetivos y aspiraciones en la Constitución, Sartori, recomienda distinguir las normas programáticas y normas imperativas. En concordancia con este planteamiento, Bobbio, reconoce que la sociedad civil presiona al Estado por la satisfacción de sus demandas.
La sociedad civil se ha vuelto una fuente inagotable de demandas al gobierno, el cual para cumplir correctamente sus funciones debe responder adecuadamente, pero ¿cómo puede el gobierno responder si las peticiones que provienen de una sociedad libre y emancipada cada vez son más numerosas, cada vez más inalcanzables, cada vez más costosas? […] La cantidad y la rapidez de estas demandas son tales que ningún sistema político, por muy eficiente que sea, es capaz de adecuarse a ellas. De aquí deriva el llamado “sobrecargo” (Bobbio, 1992, p. 28).
Sartori termina su libro sobre Ingeniería Constitucional Comparada diciendo que las Constituciones deben ser, principalmente, instrumentos de gobernabilidad, con incentivos, recompensas y castigos adecuados para el cumplimiento o no de la responsabilidad del ejercicio del poder. Es decir, que el objetivo principal de la Constitución es la organización del poder para lograr un gobierno representativo, estable, eficaz y responsable. Por tanto, la estructura institucional del Estado es producto de una buena ingeniería institucional. Si la Constitución no tiene una buena estructura institucional no funcionará para el objetivo principal de ser un instrumento de gobierno. Además, debe contener principios, valores, derechos y garantías fundamentales. El régimen constitucional debe crear un sistema de permanente cooperación y tiene por objeto limitar el poder, pero no paralizarlo (Cf. Arón, 1968, p. 97).
A pesar de la aceptación generalizada en los Estados desarrollados de la teoría de Montesquieu; de los logros que, a pesar de las limitaciones de la democracia representativa, se ha alcanzado para la humanidad; de las trágicas experiencias totalitarias con la pérdida de la democracia; y del fracaso del socialismo real de la URSS, cuando se pensó que había triunfado la democracia reapareció el populismo constitucional. Se trata de llegar al poder ya no por la vía revolucionaría, sino por la vía democrática, aceptando, aparentemente, sus reglas e instituciones para luego desconocerlas. Se construyó un discurso de la anti política, criticando sobre todo a los partidos políticos, con el slogan de la “partidocracia”. Para esto era necesario asumir todas las demandas de la sociedad, convertirlas en derechos y ofrecer una refundación de la República, aprobando una nueva Constitución. Esta propuesta, en una sociedad en condiciones sociales y económicas difíciles, logró la aceptación mayoritaria y en muchos casos, triunfó, pensando que con poner sus derechos en la Constitución ya se resolvían sus problemas. En estas condiciones la tendencia populista es muy fuerte. Las instituciones, incluido el parlamento, pasan a segundo plano y se privilegia la relación directa con el pueblo. Sin embargo, bajo los derechos se encontraba toda una estructura de poder autoritario. Se produjo lo que dice Dahrendorf, “usar al pueblo contra los derechos del pueblo”. El populismo lleva consigo una tendencia autoritaria diferente del totalitarismo. El populismo totalitario fue el fascismo italiano y el nazismo germánico.
Lo que sucede hoy no tiene nada que ver con eso, es completamente diferente. Se basa más bien sobre el intento -de un líder o de una clase burocrática- de ponerse en condiciones de tomar decisiones sin controles excesivos, en presencia de un pueblo eminentemente desinteresado y apático. El autoritarismo se basa exactamente sobre la ausencia voluntaria de protesta. Y en la apatía, en la no participación, en la debilidad de aquellas instituciones inventadas para protestar, como los parlamentos, los partidos de oposición o los medios independientes. (Dahrendorf, 2003, p. 113).
El autoritarismo está vinculado al paternalismo. El dirigente autoritario aparece como benevolente con el pueblo, pero desconoce la capacidad del pueblo para encontrar la verdad, y cree que sólo él tiene la capacidad para definir la verdad o la falsedad de las cosas. Los actuales autoritarios en América Latina sin tener las bases sociales del autoritarismo tradicional se fortalecen sobre la base de su poder político y militar, que, al perderlo, quedan en el vacío y desaparecen, muchas veces envueltos en la corrupción. Estos autoritarios instrumentalizan la patria, la nación a la cual reniegan cuando no les es útil. (Cf. Dahrendorf, 1971, p. 212ss).
Estos falsos líderes que no surgen de la política y que aparecen como “outsiders”, con propuestas de refundación de la República, son una amenaza para la democracia.
El populismo constitucional del siglo XXI en América Latina es el resultado de las condiciones sociales, económicas y políticas de finales del siglo XX e inicios del XXI. La caída de la Unión Soviética, el fin de la guerra fría, la imposición del neoliberalismo a través del Consenso de Washington, y la crisis de la deuda externa fueron el escenario para la reaparición del populismo en la región. Ante estas condiciones las fuerzas de izquierda marxista buscaron encontrar nuevas vías hacia el poder en encuentros como el Foro de Sana Paulo, por iniciativa de Fidel Castro y Lula, desde 1990. A la luz del pensamiento de Gramsci, se reactivó la idea de la hegemonía cultural, es decir, convencer al pueblo de visibilizar sus derechos y garantías, y alcanzarlos por la vía democrática. Por otro lado, en forma contradictoria, se retoman el planteamiento de Karl Schmitt para quien es importante respetar la soberanía popular, que la representa el presidente y no el parlamento. Con un Ejecutivo fuerte se impondrá estabilidad, seguridad, limitaciones y disciplina. El presidente se convierte en el guardián de la Constitución. (Cf. Fioravanti, 2007, pp. 151ss). Contradictoriamente, esta posición fascista y anticomunista es la base teórica para la estructura hiperpresidencialista de los populismos latinoamericanos del siglo XXI.
Este es el contexto de la aparición de Chávez, Morales, Correa, Lula, los Kirchner que, no sólo son el producto de la política latinoamericana, sino el resultado de una tendencia global, con fuerzas e intereses internacionales.
Sin embargo, esta no es una tendencia irreversible. Con Levitsky y Zibbat coincidimos en que la democracia está en peligro. Que el populismo autoritario significa la muerte de la democracia. Que el peligro no proviene de un golpe militar o de una revolución, sino del debilitamiento de las instituciones esenciales. Que los asesinos de la democracia utilizan las propias instituciones de la democracia. Que los líderes populistas ganan elecciones con “alianzas fatídicas”. (Cf. Levitsky y Zibbat, 2018).
La invasión del populismo autoritario hay que superarla con más democracia, como dice Dahl en su libro La poliarquía. (Dahl, 2009) El fortalecimiento de la democracia, como decía Dahrendorf, pasa por: 1. Alcanzar la igualdad política de los ciudadanos, para lo cual hay que ejecutar programas en la educación, salud y seguridad jurídica. 2. Mantener el pluralismo social y económico y evitar el monopolio privado y estatal de la economía. 3. Mantener el pluralismo político, respetando las diferencias y los conflictos sociales y políticos, considerando a los partidos políticos para llegar a consensos con respeto de los disensos. 4. Fortalecer la educación en todos los niveles para todos los ciudadanos. (Cf. Dahrendorf, 1971, pp. 211ss).
Al populismo autoritario, cada vez más miope e irresponsable, que podría beneficiarse con el uso de la tecnología, y que podría llevar al régimen orweliano del Gran hermano, dice Sartori, hay que oponerle la construcción de la democracia, como sistema que defiende la libertad. (Cf. Sartori, 2019, 326. Ver también, Bauman, 2019. Lefort, 2004, pp. 258).
El populismo autoritario, por contradictorio, ineficiente y corrupto, y, porque ha incrementado más la incertidumbre, inseguridad y desprotección en gran parte de la población, pierde su fascinación y pierde el apoyo popular, como hemos visto en el caso ecuatoriano en las elecciones de abril del 2021.
La Constitución del 2008 por su origen, por el procedimiento para su aprobación en la Asamblea Consitutyente y por muchos de los contenidos contradictorios y ambiguos, si bien puede ser aceptada como legal, es ilegítima por no responder a los verdaderos intereses del pueblo. Por esta razón, es necesario preparar las condiciones para una transición a la auténtica democracia. La necesaria reforma política debe ser un objetivo no sólo del gobierno del presidente Lasso, sino de todas las fuerzas democráticas que se deben unir para aprobar una reforma constitucional. Solo de esta manera la derrota al populismo autoritario de abril de 2021 será una realidad, y se evitará continuar con esta amenaza en el 2025.
La Función de Transparencia y Control Social no ha funcionado como dispone el Art. 206 de la Constitución, con una instancia de coordinación y una presidencia anual. Uno de sus deberes es formular el plan nacional de lucha contra la corrupción que no existe. Por tanto, esta disposición, anti operativa, quedó como letra muerta.
El Consejo de Participación Ciudadana y Control Social no sólo que no ha funcionado adecuadamente, sino que ha sido centro de escándalo legal y ético de muchos de sus miembros, que en algunos casos han ido a la cárcel.
En democracia, la participación ciudadana es una dinámica que se da en la sociedad civil, que hay que apoyarla e incentivarla, a través del sistema educativo. El intento de institucionalizar la participación ciudadana termina por apropiarse de ella y convertirla en un mecanismo de poder del gobierno de turno.
En el caso ecuatoriano la participación ciudadana absorbida por el Consejo de Participación Ciudadana tuvo como objetivo quitarle la atribución de designar autoridades a la Asamblea Nacional y entregarle, indirectamente, dicha atribución al presidente de la República, por medio de mecanismos fraudulentos. El mecanismo de los concursos de méritos y oposición terminó siendo controlado totalmente por el presidente de la República, en forma arbitraria y fraudulenta. Se llega al absurdo de que para cada designación se aprueba
un reglamento con disposiciones claramente dirigidas; y se conforman comisiones de veeduría, totalmente controladas por el Ejecutivo.
Por sus atribuciones, su aplicación y los resultados, esta institución se ha convertido en una amenaza a la democracia. Las autoridades designadas con este mecanismo sin los méritos académicos necesarios y sin autoridad moral para dirigir las instituciones del Estado son un peligro para la estabilidad democrática. Basta recordar la insólita demanda puesta por el defensor del pueblo, Fredy Carrión en la Fiscalía para que investigue presuntos delitos de lesa humanidad en contra del presidente de la República, el ministro de defensa y de gobierno, con motivo de lo ocurrido en octubre 2019.
Por estas razones, dicha “Función de Transparencia y Control Social”, debe ser suprimida, particularmente el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, y retornar la atribución de designar autoridades a la Asamblea Nacional, con los ajustes necesarios. (Granda, 2012).
El Estado, en su nivel técnico administrativo tiene algunas instituciones creadas por ley para garantizar el buen funcionamiento de algunas de las actividades públicas. Para garantizar, convocar, organizar y proclamar los resultados de los procesos electorales, producto del sufragio de los ciudadanos, se crea el consejo, el tribunal u oficina electoral. No es una Función del Estado, porque no tiene el poder para crear leyes.
La Constitución del 2008, en el Ecuador, crea la Función Electoral, compuesta por el Consejo Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral (Art. 217) Los miembros de estas dos instituciones, según el Art. 224, “serán designados por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, previa selección mediante concurso público de oposición y méritos…”
El presidente de la República, como es público y notorio en el caso del expresidente Correa, intervino en estos llamados concursos públicos, convirtiéndolos en mecanismos fraudulentos. Muchas autoridades del Estado producto de la designación bajo este mecanismo todavía están en funciones.
El CNE no ha cumplido con las funciones de “verificar los procesos de inscripción de las organizaciones políticas”, facilitando el caos político; no ha garantizado los procesos electorales internos, produciéndose un engaño electoral; no ha controlado el gasto electoral, permitiendo la presencia de recursos económicos no transparentes en la política; y ha entrado en conflicto de competencias con el TCE, creando la incertidumbre política.
Algunos miembros de este organismo electoral han construido una “puerta giratoria”, por la cual pasan, luego de compromisos no trasparentes en el proceso electoral, a convertirse en asesores del candidato ganador a presidente de la República.
Estos incumplimientos y prácticas políticas en el CNE constituyen una amenaza para la democracia en el Ecuador, que, en cada proceso electoral, debido a las irregularidades cometidas y falta de transparencia, provoca la protesta pública de los ciudadanos.
Para resolver, legalmente, cualquier conflicto que surja en el proceso electoral existe la sala especializada en lo electoral en la Función Judicial. Es una parte especializada de la administración de justicia y, por tanto, doctrinalmente, parte de la Función Judicial. Por efectos de la especialidad de la materia la Constitución del 2008 en los Art. 220-224, creó el Tribunal Contencioso Electoral. En la práctica, al sobreponer el Tribunal Contencioso Electoral por encima del Consejo Nacional Electoral, se ha creado un conflicto de competencias que neutraliza la autoridad de los dos organismos, creando escenarios de equilibrios catastróficos que postergan la decisión legal, más allá de las fechas previstas para la proclamación y posesión de las autoridades electas. Este conflicto de competencias se convierte en una verdadera amenaza para la democracia.
Por otro lado, el Tribunal Contencioso Electoral, por sus ambigüedades, falta de transparencia y oportunidad en sus resoluciones, ha perdido autoridad jurídica, a tal punto que, a pesar de ser un Tribunal de “última instancia e inmediato cumplimiento”, sus decisiones pueden ser revisadas por cualquier juez, como sucedió en el caso del Municipio de Quito, con los recursos presentados por el entonces concejal Guarderas. Siendo necesario la participación de la Corte Constitucional para resolver el problema.
Por estas razones, se requiere una reforma constitucional que elimine la llamada Función Electoral; la ubique correctamente como institución electoral; determine de mejor forma las competencias tanto del Consejo Nacional Electoral, como del Tribunal de lo Contencioso Electoral.
Los partidos políticos son organizaciones que sirven de mediación entre la sociedad y el Estado; procesan las demandas de la sociedad para luego, en el Estado, convertirlas en políticas públicas. En estas organizaciones se inician y se preparan a las personas que, sometidos a la voluntad del pueblo y apoyadas por el voto mayoritario, se convierten en las autoridades del Estado. Se trata de una democracia de partidos políticos. Los partidos políticos “son agrupaciones voluntarias, organizadas, cuya actividad es más o menos permanente, que pretenden en nombre de cierta concepción del interés común y de la sociedad, asumir, solos o en coalición, las funciones de gobierno”. (Arón, p. 98).
Los partidos al ser agrupaciones voluntarias permiten el ingreso a su organización de cualquier persona con claras intenciones de involucrarse en el camino hacia el poder del Estado. Como organización, el partido con
las personas que ingresan debe iniciar con un programa de capacitación ideológica, programática y ética, con el propósito de que el nuevo miembro se empodere de la ideología, del programa y sobre todo mantenga un comportamiento ético en su forma de actuar. El partido es un espacio de formación, un verdadero invernadero político. (Duverger, 1974, pp. 145ss). En el momento que se requiera de la participación de un candidato para un cargo de elección popular, el partido conoce a sus militantes que los ha probado en distintos cargos y, por tanto, los puede designar para el cargo de elección popular, con la seguridad de que se desempeñarán con capacidad y honestidad.
En el pensamiento clásico la moralidad es algo sustancial, es una fuerza que reside en el alma humana. En el pensamiento moderno, que critica esa posición, y que se inicia con Maquiavelo, la virtud es creada por los hombres en la sociedad. El hombre, según el florentino, no es virtuoso por naturaleza. La virtud se crea a partir del bien común. El logro de nuestros fines hace que nuestras acciones sean virtuosas. (Maquiavelo, 1979, pp. 35-38. Ver, Strauss, Leo, 1970, pp. 53-63). En el desarrollo del pensamiento moderno, la virtud es alcanzada por la educación. El más claro pensador al respecto es J. J. Rousseau, que, con todas las enseñanzas a Emilio, creó al ciudadano racional, responsable en la sociedad. (Cf. Leo Strauss, Ibid, pp. 67-71). La formación del ciudadano para el servicio al bien común, a más de tomar en cuenta el sistema educativo, dedicado hoy más a la profesionalización direccionada al mercado laboral, que, a la formación del ciudadano, requiere de la participación en organizaciones políticas que son los partidos políticos.
La Constitución del 2008 en el Ecuador crea una gran confusión en el Titulo IV, Participación y organización del poder, Capítulo Primero, “Participación en democracia”. En el Art. 95 utiliza mucha retórica para definir la “construcción del poder ciudadano”.
¿Cómo los ciudadanos participarán en las “decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos”, no sólo del Estado, sino de la sociedad? En todo el tiempo de vigencia de la Constitución, esta disposición no ha tenido ninguna aplicación.
En este mismo artículo, se crea “el derecho a la participación ciudadana en todos los asuntos públicos, a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria”. Este derecho se ha aplicado en cuanto a la democracia representativa por medio de las elecciones periódicas para elegir autoridades. En cuanto a la democracia directa ha sido un instrumento más del autoritarismo del Ejecutivo y no de la ciudadanía, como veremos más tarde. En cuanto a la democracia comunitaria tiene un direccionamiento muy reducido.
En este mismo capítulo y en forma confundida y desubicada introduce el “derecho a la resistencia”, (Art. 98). El enunciado es un verdadero absurdo. Entrega el derecho a “individuos y colectivos frente a acciones
u omisiones del poder público o de las personas naturales o jurídicas no estatales que vulneren o puedan vulnerar sus derechos constitucionales, y demandar el reconocimiento de nuevos derechos”. Es absurda esta disposición porque entrega un derecho sobre algo que no existe; sobre personas naturales y jurídicas privadas que posiblemente puedan vulnerar derechos; y lo peor de todo, crea un derecho para “demandar el reconocimiento de nuevos derechos”. La inclusión de derechos en la Constitución cuando están consensuados, bien planteados y tienen mecanismos para su cumplimiento, no sólo que es conveniente, sino una necesidad histórica de los pueblos. Si embargo, cuando son impuestos en la coyuntura política, ambiguos, mal planteados e imposibles de cumplir, son una amenaza para la propia democracia. Este es el caso del artículo 98 de la Constitución.
Este “derecho a la resistencia”, mal plantado en la Constitución, es utilizado con frecuencia por personas, en nombre de colectivos, para protestar en contra de las decisiones del gobierno. La protesta es legítima cuando obedece a objetivos de reivindicación de los pueblos afectados negativamente por las decisiones del gobierno y se realiza dentro del marco de la democracia. Sin embargo, cuando este principio es utilizado con objetivos no democráticos y que claramente facilitan la infiltración de intereses y fuerzas del crimen organizado nacional e internacional, y de claros conspiradores políticos que, utilizando la violencia, quieren crear miedo, terror y caos generalizado, debe ser condenado y rechazado. Esto es lo que, lamentablemente, se produjo en octubre 2019, más allá de las buenas intenciones que, inicialmente, pudieron haber tenido los dirigentes de la CONAEI. La ex ministra de gobierno María Paula Romo y Amelia Ribadeneira narran lo provocado por transportistas, la CONAIE y los llamados “comités de defensa de la revolución ciudadana”, vinculados al expresidente Correa, en octubre del 2019 y afirman que la “democracia estuvo bajo ataque.” (Romo y Ribadeneira, 2020, pp. 24ss). La visión de Iza, Tapia y Madrid responde a una ilusión y a una fuerte imaginación de querer ver en octubre 2019, un momento trascendental en la lucha revolucionaria en el Ecuador. La falta de realismo en su narrativa conduce a grandes contradicciones y falsedades sobre la realidad del movimiento indígena, de la sociedad y del Estado ecuatoriano. Es falso decir, que: “El Estado ecuatoriano se ha fortalecido: Parte de ello se debe al proyecto neo constitucional y de reingeniería institucional promovido por los gobiernos ‘progresistas’”. (Iza, Tapia, Madrid, 2021, p. 264) La Constitución del 2008 y el gobierno de Correa, con la absurda e interesada ingeniería institucional con cinco Funciones del Estado y el divisionismo dentro del frente militar y policial logró debilitar al Estado, crear un sistema hiperpresidencialista, con claros mecanismos autoritarios y des institucionalizar al Estado. (Granda, 2012).
Este principio de la resistencia, propio de la democracia, tal como está en el Art. 98 de la Constitución, está muy lejos de lo que planteó Locke, para quien es legítimo de frente a la conquista y la tiranía, entendida como la acción en contra de la ley y del bien común.
Allí donde acaba la ley empieza la tiranía, si se falta a la ley en daño de otro. Quién ejerciendo autoridad se excede del poder que le fue otorgado por la ley, y se sirve de la fuerza que tiene el mandato suyo para cargar sobre sus súbditos obligaciones que la ley no establecen deja por lo mismo, de ser un magistrado, y se le puede ofrecer resistencia, lo mismo que a cualquiera que atropelle por la fuerza el derecho de otro. (Locke, 1973, p. 154).
En el pensamiento moderno el principio de resistencia se puede dar en contra de la tiranía, de la conquista y la expropiación. Este es el espíritu del Art. 2 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, del 26 de agosto de 1789 de la Revolución Francesa, “Estos derechos son la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresión”. La igualdad, consta en el Art. 1. (Artola, 1986, p. 104).
La Constitución dispone en al Art. 101 que para el ejercicio de la participación ciudadana “se organizarán audiencias, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios y las demás instancias que provea la ciudadanía”. Nada de esto se ha realizado en el tiempo de vigencia de la Constitución. Excepto, la conformación de las veedurías que las ha utilizado y conformado el propio Ejecutivo, en forma fraudulenta, en los concursos para la designación de autoridades.
En cuanto a las “organizaciones políticas” (Art. 108-111), crea la perversa diferencia entre partidos políticos y movimientos políticos, inicio del fin de un sistema razonable de partidos políticos. El objetivo real era destruir los partidos políticos creando una gran división y confusión ideológico político, programático y estatutario con el propósito de crear un sistema de partido hegemónico, con partidos satélites.
La única diferencia entre partido y movimiento es que el partido tiene “carácter nacional”, y “los movimientos podrán corresponder a cualquier nivel de gobierno o a la circunscripción del exterior” (Art. 109). Además, los movimientos para su inscripción requerirán el uno punto cinco por ciento de su jurisdicción”. Estas disposiciones constitucionales nos han llevado al caos de tener 280 o más entre partidos y movimientos políticos. A esto se suma que el Estado debe “garantizar de forma equitativa e igualitaria la promoción electoral que propicie el debate y la difusión de las propuestas programáticas de todas las candidaturas”. (Art. 115). Por añadidura, los partidos y movimientos políticos, “en la medida que cumplan con los requisitos que establezca la ley, recibirán asignaciones del Estado sujetas a control”. (Art. 110). La inspiración antipartidista se encuentra también en el Art. 112 de la Constitución, cuando permite que “los partidos y movimientos políticos o sus
alianzas podrán presentar a militantes, simpatizantes o personas no afiliadas como candidatas de elección popular”. Con esta disposición se echa al traste toda la importancia de los partidos políticos en el proceso de capacitación ideológica y programática de sus afiliados, dando espacio a los llamados “outsiders” de la política de tan mala recordación.
La permisividad para ser candidato de elección popular es tan grande que el Art. 113, numeral 2 permite que puedan ser candidatos personas procesadas por delitos de cohecho, enriquecimiento ilícito o peculado. El espectáculo creado por esta disposición constitucional demuestra la falta de ética y moral en la actividad política, que hemos tenido candidatos con clara presunción de haber cometido delitos públicos y notorios.
Para concretar el objetivo de la destrucción de los partidos políticos se creó la Duodécima Disposición Transitoria de la Constitución: “En el plazo de cuarenta y cinco días desde la entrada en vigencia de esta Constitución, los partidos y movimientos políticos deberán registrarse en el Consejo Nacional Electoral y podrán conservar sus nombres, símbolos y número”. Esto significó la eliminación de los partidos políticos y el inicio de los partidos y movimientos creados desde el Estado, con el visto bueno del presidente de la República, como el caso del Partido Alianza País, Avanza, Fuerza Compromiso Social, Centro democrático y otros.
La creación y funcionamiento de este complejo sistema de partidos y movimientos políticos ha producido reales amenazas a la democracia ecuatoriana. Partidos y movimientos que no son verdaderas organizaciones políticas, sino empresas electorales, dispuestas a vender candidaturas para una u otra dignidad a aventureros de la política. Empresas expertas en engañar a un organismo electoral que no funciona, ni controla nada. Aparentan realizar “elecciones internas” para designar directivas y candidaturas. Aparentan tener organización y directivas provinciales cuando no las tienen. Falsifican afiliaciones de ciudadanos que no existen. Copian ideologías y programas de gobierno. Venden sus respaldos y adhesiones nominales para la segunda vuelta. Afilian y expulsan a personas por incumplimiento de las cuotas pactadas.
Producto de esta situación fue el caos que apareció en las elecciones presidenciales y de asambleístas de febrero de 2021. 16 candidatos presidenciales con principios ideológicos y programas de gobierno mal copiados y con varios candidatos que habían comprado su candidatura. Muchos no alcanzaron el 1 o el 2% del electorado. Esto fue una clara demostración de que el sistema no funciona y que el Estado no puede seguir gastando grandes cantidades de recursos para candidatos sin ningún respaldo organizacional, ni electoral. Candidatos que no llegaron al uno punto cinco por ciento que se exige para la inscripción como organización.
En estas condiciones es fácil que a los partidos ingresen personas con ambiciones desproporcionadas, con desequilibrios emocionales, y con objetivos muy lejanos al bien común, que avanzan en la organización desde los niveles más operativos hasta los niveles de dirección y a candidaturas para las más altas dignidades del Estado y que en el ejercicio del poder se convierten en una amenaza para la democracia. Este fue el caso de Rafael Correa que, en el 2006, ante su soledad política, el partido socialista, sin ninguna posibilidad electoral, aceptó en forma oportunista y aventurera, inscribirlo como su candidato a presidente de la República.
Un sistema de partidos tan poco transparente corre el riesgo de ser penetrado por el narcotráfico y por otras fuerzas provenientes de actividades ilegales, o por otras organizaciones externas a la política y, que con grandes cantidades de dinero logren mantener la empresa electoral, designar directivos y candidatos que podrían llegar a asambleístas, presidente de la República y luego tomar decisiones en su beneficio.
Para evitar que esto siga ocurriendo se requieren una importante reforma constitucional y legal que fortalezca la vigencia de un sistema de partidos políticos, necesario para la intermediación entre la sociedad y el Estado, con competencias precisas y con requisitos claros para su existencia. Partidos, con una dinámica democrática muy fuerte en su interior. Líderes políticos con presencia permanente en la sociedad, a través de pronunciamiento públicos y manifestaciones por medio de los medios de comunicación, que den a conocer su criterio y propuestas de solución a problemas de interés nacional.
El sistema electoral que aparece muy fácil por ser un tema operativo y cuantitativo, es decir, procesos concretos de sumar y restar, para definir los ganadores y perdedores, en verdad es de mucha importancia y muy complejo, porque se trata de transformar el voto en poder; al ciudadano en candidato; y al candidato en autoridad; es un problema de representación política. En sociedades con pluralidad étnica, religiosa y cultural se ha adoptado el sistema de representación proporcional con ciertos límites para que no se convierta en impracticable. La representación proporcional significa que existe una relación directa entre los votos y los escaneos.
En Ecuador hemos llegado a la contradicción entre el Art. 116 de la Constitución que dispone la existencia de un sistema electoral proporcional y la aprobación de la fórmula D’Hondt, que favorece al partido mayoritario en perjuicio de las minorías. Con esto se garantizaba la sobrerrepresentación de Alianza País en la Asamblea Nacional. En el sistema proporcional los triunfadores dependen de la votación mayoritaria y del cociente electoral.
Por presión de las fuerzas políticas, en febrero del 2020 se aprobó una reforma electoral que retoma la lista
cerrada y bloqueada y reemplaza la fórmula D´Hondt por la fórmula Webster, que favorece la representación de las minorías.
La elección presidencial, de conformidad con el Art.
143 de la Constitución requiere de:
...la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos. Si en la primera votación ningún binomio hubiera logrado mayoría absoluta Si en la primera votación ningún binomio hubiera logrado mayoría absoluta, se realizará una segunda vuelta electoral dentro de los siguientes cuarenta y cinco días, y en ella participarán los dos binomios más votados en la primera vuelta. No será necesaria la segunda votación si el binomio que consiguió el primer lugar obtiene al menos el cuarenta por ciento de los votos válidos y una diferencia mayor de diez puntos porcentuales sobre la votación lograda por el binomio ubicado en el segundo lugar (Art.143).
En este sistema de segunda vuelta, la primera vuelta equivale a una especie de primarias, donde el electorado participa para seleccionar al verdadero candidato que, obteniendo las mayores votaciones, quedará entre los dos más votados, y, por tanto, pasará a la segunda vuelta. En este sistema, tanto el partido como el candidato, y los electores tienen dos momentos en los cuales actúan de forma diferente. Por un lado, los candidatos que pasaron a la segunda vuelta, en búsqueda del electorado que en la primera vuelta no votó por él, debe adaptar su programa, incluyendo nuevas propuestas para dichos sectores, con la precaución de no perder a su electorado inicial. Es lo que hizo el candidato Lasso, el 2021, que habiendo obtenido el segundo puesto con un 20%, gracias a su desplazamiento hacia el centro político y a la inclusión en su programa de nuevas propuestas para los jóvenes, ecologistas, mujeres y grupos vulnerables en un discurso socialdemócrata, recibió el respaldo de dichos sectores y creció más del 30% y obtuvo el triunfo electoral.
Por su parte, Arauz, que se presentó como candidato de Correa, y recogió su activo político en la primera vuelta con un 31%, encontró un voto duro en contra de Correa, un techo electoral, que no le permitió crecer lo suficiente, a pesar de su intento, contradictorio, de separarse de Correa. En la segunda votación, gran parte del electorado cambia de posición. Con mayor racionalidad y cálculo sobre el bien común, con actitud más pragmática que ideológica y emocional, en la segunda vuelta la gente escoge al mejor o, al mal menor, para la verdadera elección. (Cf. Sartori, 2003, p. 75).
El sistema de representación proporcional y de dos vueltas favorece la fragmentación de los partidos y movimientos políticos que obliga en la segunda vuelta a realizar alianzas entre candidatos y partidos en torno a los dos candidatos más votados. Estas alianzas pueden favorecer la representación de diversos partidos, pero en la medida que se transforman de alianzas electorales en alianzas gubernamentales pueden resultar ineficientes. También pueden darse alianzas movidas por el maná
gubernamental, o “intercambios indebidos”, antes que por convicción ideológica. Estas alianzas de segunda vuelta pueden ser homogéneas, es decir con partidos y candidatos de la tendencia, o muy heterogéneas, con partidos muy diversos ideológicamente.
Al sistema de representación proporcional en elecciones pluripersonales, según Sartori, se lo critica por crear fragmentación y no crear gobernabilidad. No responde a la exigencia de un gobierno efectivo. Crea el problema de la inestabilidad del gobierno; y de la irresponsabilidad en el cumplimiento de las tareas que se les asigna a los aliados. (Sartori, 2003, p. 74).
De aquí que asumir el sistema de representación proporcional, como hace el Art. 116 de la Constitución, sin mayor precisión es una irresponsabilidad y ha ayudado a crear el caos de partidos y movimientos políticos. Es evidente que la dirigencia política no sabe qué proporcionalidad es la más conveniente.
A esto hay que añadir lo arbitrario de la determinación de “circunscripciones electorales”, previstas en el mismo artículo. Muchas de ellas realizadas con actos fraudulentos para privilegiar criterios de carácter económico, social, étnico, con el fin de romper una votación general y más representativa del bien común. La preferencia de las circunscripciones por parte de la revolución ciudadana, sobre todo en Pichincha, Guayas y Manabí, privilegia el interés local sobre la representación provincial y nacional, y afecta gravemente la gobernabilidad democrática. Este localismo populista equivale a imponer candidatos y autoridades de circunscripciones más pobladas, sin el debido criterio de calidad y experiencia. Este es el caso de las circunscripciones en la provincia mencionadas, para elegir asambleístas y autoridades municipales y provinciales.
La idea del estado de excepción está vinculada en el pensamiento moderno a la idea de la razón de estado. En la concepción de que el Estado es poder, como decía Maquiavelo, es necesario combinar el uso del Derecho y el uso de la fuerza, que proviene de ese mismo Derecho. El uso de la razón de estado, con formas concretas de actuar, en la historia moderna, ha sido utilizado por los Estados fuertes y particularmente, por los Estados débiles. La teoría de la razón de estado convierte al Estado en un ser anfibio, que actúa con el Derecho, pero también con la fuerza, dependiendo de las circunstancias. Ante amenazas internas o externas surge la necesidad de obrar de una determinada manera, por razón de estado. Se trata, dice Meinecke, de una
“necesidad política”, es decir, la situación inesquivable en que se encuentra el Estado frente a amenazas a su poder, tanto internas como externas, y que le fuerzan al empleo de medios de defensa y ataque de naturaleza específica. Hoy se acostumbra a decir, en tales casos, que su obrar está determinado
“con necesidad natural” (Meinecke, 1959, p. 7).
Esto quiere decir que, conocidas las causas de las amenazas, se produce una necesidad política para actuar, a fin de mantener el poder político, y, además, porque no hay otra alternativa. El Estado tiene que, en forma obligatoria, combinar el uso del Derecho y el uso de la fuerza. Para esto, el Estado debe declarar una actuación en la excepcionalidad de las circunstancias. Esta declaratoria, el pensamiento moderno, la ha previsto dentro del propio Estado de Derecho. El Estado que es el garante del Derecho, de frente a la gravedad de las amenazas, se declara impotente de mantenerlo y garantizarlo, y decreta su excepcionalidad, para poder defender al propio Estado y lo que representa que es el bien común del pueblo.
La Constitución del 2008, que plantea en su Art. 1: “El Ecuador es un Estado constitucional de derechos …”, dispone en el Art. 164, algo que parece contradictorio: “El presidente de la República podrá decretar el estado de excepción en todo el territorio nacional o en parte de él en caso de agresión, conflicto armado internacional o interno, grave conmoción interna, calamidad púbica
o desastre natural.” Se trata de una contradicción que debe ser explicada.
En primer lugar, el aspecto espacial, es decir, que el estado de excepción se puede declarar en todo el territorio nacional o en parte de él. Esta aclaración, le permite a la autoridad, focalizar la amenaza y evitar que se suspendan algunos derechos para toda la población, cuando puede hacerlo localmente. Le da la oportunidad para que la medida no sea tan traumática.
En segundo lugar, se señala que se puede declarar el estado de excepción en determinados casos, y no ante la inminencia de que ocurran tales casos. Esta es una diferencia importante, porque se quiere evitar la discrecionalidad subjetiva e interesada de la autoridad al decir que existe la “inminencia” de que se produzcan ciertos casos. Se quiere evitar acciones subjetivas preventivas, y preferir la acción defensiva ante hechos consumados de agresión. La disposición constitucional hace referencia, por tanto, a hechos reales, a amenazas existentes y no a posibles amenazas. Esto es importante tanto para la autoridad que toma la decisión, como para sus controladores.
En tercer lugar, señala seis casos que pueden motivar la declaratoria del estado de excepción: 1. “Agresión”. Aquí, la disposición es muy abierta y ambigua. No aclara las características de la agresión, ni del agresor. Queda al criterio de la autoridad determinar cuándo una agresión amerita una respuesta con la fuerza. 2. “Conflicto armado internacional o interno”. Aquí, se comete un grave error al dejar planteada la posibilidad de una guerra externa y una guerra interna. El problema se agrava cuando se deja a criterio del presidente el definir la guerra interna. El espíritu del constituyente y su redacción son erráticos porque acto seguido se señala el caso de “Grave conmoción interna”. 3. “Grave conmoción interna”. Con esta disposición, la
autoridad que decide se encuentra ante la subjetividad de calificar una situación de “grave conmoción interna”. “Una conmoción es un acontecimiento que altera la normalidad, aunque estas circunstancias pueden ocurrir sin que sea razonable decretar un estado de excepción. La conmoción debe ser grave para que se justifique una declaración de ese carácter, evento que se produce cuando, para enfrentar la contingencia, los mecanismos normales se hacen insuficientes o se ven superados”. (Oyarte, 2014, p. 465). El constituyente, al dejar que el gobernante califique la gravedad de una situación, dejó abierta la posibilidad del abuso de este recurso de excepcionalidad. 4. “Calamidad pública o desastre natural”. También aquí el constituyente no supo diferenciar la una de la otra situación. Puede existir una calamidad pública provocada por fuerzas antrópicas, y un desastre natural provocado por fenómenos naturales. Ejemplo, el caso de la pandemia, y el caso de un terremoto. Los dos casos tienen un tratamiento diferente. El segundo inciso de este artículo tiene dos partes.
Por un lado, señala los principios que el estado de excepción debe respetar: 1. “Necesidad”. Esto quiere decir, que la autoridad debe demostrar con evidencias de que la situación es de tal gravedad que necesita la intervención del Estado en forma excepcional.
“Proporcionalidad”. Que las medidas de fuerza y la suspensión de derechos, que está tomando la autoridad, son proporcionales a la gravedad del caso.
“Legalidad”. Que el estado de excepción que se ha tomado respeta, en sus formas, todas las disposiciones del Estado constitucional de derechos. 4. “Temporalidad”. Este principio es importante y se desarrolla en el inciso segundo del Art. 166 de la Constitución, que señala “un plazo máximo de sesenta días”, con la posibilidad de “renovarse por treinta días más”. Lo cual quiere decir, que el estado de excepción puede durar hasta noventa días, periodo en el cual se supone que se superará la amenaza causante de la excepcionalidad y el retorno a la normalidad. 5. “Territorialidad”. Este principio, abre la posibilidad para que la autoridad focalice el problema y pueda declarar la excepcionalidad en parte del territorio nacional o en todo él, dependiendo de la amenaza. 6. “Razonabilidad”. Este principio llama a la autoridad para que actúe racionalmente, con pleno conocimiento de la situación, alejado de emociones personales e intereses particulares, en la toma de decisiones.
Por otro lado, este inciso, determina el contenido del decreto de estado de excepción: 1. “La determinación de la causal y su motivación”. Se debe definir la situación en forma objetiva y empírica, con datos que demuestren la gravedad de la situación. 2. “Ámbito territorial de aplicación”. Se debe especificar el espacio de aplicación del estado de excepción, si es a nivel nacional o a nivel local. 3. “Periodo de duración”. Se debe definir el tiempo de duración, de acuerdo con el Art. 166 de la Constitución. 4. “Las medidas que deberán aplicarse”. Se debe señalar las medidas que se planifica aplicar y, sobre todo, el uso de la fuerza que se prevé utilizar. 5.
“Los derechos que podrán suspenderse o limitarse”. Se debe determinar qué derechos constitucionales se suspenderán o limitarán. 6. “Las notificaciones que correspondan de acuerdo a la Constitución y a los tratados internacionales”. Como podemos constatar, la Constitución es muy reglamentaria y determina hasta cómo debe el Ejecutivo presentar un Decreto de Estado de Excepción.
El Art. 166 señala las instancias institucionales de conocimiento y control de la declaración del estado de excepción. La Asamblea Nacional, que podrá “revocar el decreto en cualquier tiempo”. La Corte Constitucional que podrá emitir un “pronunciamiento sobre su constitucionalidad”. La participación de la Corte Constitucional es una novedad de la Constitución del 2008 y tiene algunas imprecisiones: El Art. 166 dispone que la Corte Constitucional “puede” emitir un “pronunciamiento sobre la constitucionalidad del estado de excepción”. De tal manera que no es obligatorio, sino optativo, cuando así lo resuelva el pleno de la Corte Constitucional. El Art. 436, 8, dispone que la Corte Constitucional “ejercerá la atribución de: Efectuar de oficio y de modo inmediato el control de constitucionalidad de las declaratorias de los estados de excepción, cuando impliquen la suspensión de derechos constitucionales”. Obviamente, aquí hay una contradicción constitucional que pone a la Corte en una situación de incertidumbre: Acoger la disposición del Art. 166, o, acoger la disposición del Art. 436,
8. Además, surge otro problema con la disposición final de este numeral que dice: “cuando implique la suspensión de derechos constitucionales”. Esto quiere decir, que, cuándo un decreto de estado de excepción no contempla suspensión de derechos, ¿la Corte no debe pronunciarse? Si la respuesta es positiva, se elimina el pronunciamiento de la Corte Constitucional, sobre la constitucionalidad de dicho decreto, a pesar de que la constitucionalidad del decreto no sólo está relacionado a la suspensión de derechos.
El Art. 164 y los artículos vinculados que hemos analizado están estrechamente relacionados con el Art. 158 de la Constitución, porque el estado de excepción requiere de la participación directa de las Fuerzas Armadas. “Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional son instituciones de protección de los derechos, libertades y garantías de los ciudadanos.
Las Fuerzas Armadas tienen como misión fundamental la defensa de la soberanía y la integridad territorial.
La protección interna y el mantenimiento del orden público son funciones privativas del Estado y responsabilidad de la Policía Nacional”.
El primer inciso de este artículo es una declaración retórica, muy general y ambigua que, para su aplicación, deja a dichas instituciones en la incertidumbre.
El segundo inciso señala la misión de las Fuerzas Armadas: “la defensa de la soberanía y la integridad territorial”. En este inciso, se concreta la concepción de
los promotores de la nueva Constitución, de minimizar a la Fuerzas Armadas, reduciendo su misión a lo más elemental. No pusieron temas fundamentales como la defensa de la independencia del Estado, la colaboración con el desarrollo nacional, y la colaboración con la Policía Nacional, en circunstancias especiales. Con la experiencia de la rebelión de la Policía Nacional el 30S del 2010 se produce un cambio que pretende ser introducido como enmienda por la Asamblea Nacional en el 2015, al incluir en la misión de las Fuerzas Armadas, la colaboración con la Policía Nacional. Esta enmienda fue derogada por la Corte Constitucional, quedando el texto como se aprobó en el 2008. En consecuencia, la participación de las Fuerzas Armadas, en caso de grave conmoción interna, necesita la declaratoria del estado de excepción.
Las Fuerzas Armadas para el cumplimiento de esta misión encuentran muchas dificultades para la seguridad de su personal y por la vigencia de otros derechos constitucionales. Ejemplo, el Art. 5 de la Constitución que es muy ambiguo, impreciso, contradictorio y programático. La defensa a la soberanía tal como se dispone en este artículo parece la mejor aliada del crimen organizado internacional, en la medida que limita la capacidad de acción de las Fuerzas Armadas, en una sociedad globalizada. Lo más grave es el último inciso del Art. 166: “Las servidoras y servidores públicos serán responsables de cualquier abuso que hubieran cometido en el ejercicio de sus facultades durante la vigencia del estado de excepción”. Este inciso es completamente contradictorio con el Art. 164 y 165. Primero, la excepcionalidad permite el uso de la fuerza y la suspensión de la vigencia de la jurisdicción civil. Segundo, los militares actúan por delegación del presiente de la República. Tercero, tal como está redactado es una amenaza y una persecución jurídica al soldado, por lo cual no actuará como se debe y entonces el estado de excepción pierde eficacia. (Cf. Schmitt, 1968, p. 256)
El tercer inciso del Art. 158 es muy ambiguo y esconde perversas intenciones. No se le asigna la misión a la Policía Nacional, tal como se hizo para las Fuerzas Armadas, sino que se hace una declaración muy general y ambigua. “La protección interna y el mantenimiento del orden público son funciones privativas del Estado”. Con esto no dispone nada; es una generalidad innecesaria, al menos que no se tenga la intención, de que el Estado, dígase, el jefe del Estado pretenda organizar otro mecanismo para mantener el orden público. Y se añade, “y responsabilidad de la Policía Nacional”. Claramente existe la intención de dejar planteada la posibilidad de que el jefe del Estado haciendo uso de esta disposición, margine la Policía Nacional. La falta de claridad de esta disposición sobre la Policía Nacional hizo necesario el Art. 163:
La Policía Nacional es una institución estatal de carácter civil, armada, técnica, jerarquizada, disciplinada, profesional y altamente especializada,
cuya misión es atender la seguridad ciudadana y el orden público, y proteger el libre ejercicio de los derechos y la seguridad de las personas dentro del territorio nacional. Los miembros de la Policía Nacional tendrán una formación en derechos humanos, […] y utilización de medios de disuasión y conciliación como alternativas al uso de la fuerza (art. 163).
Esta disposición repetitiva, claramente no es imperativa y utiliza el verbo “atender”, que es muy general y ambiguo, y no garantizar, que es más imperativo. Por último, en contradicción con su propia definición, le dispone utilizar los medios de “disuasión y conciliación”, lo cual no les corresponde, antes que la fuerza. Los dos artículos mencionados, más que aclarar la misión de la Policía Nacional, crean una situación de confusión muy peligrosa, con una institución muy importante. No solo que no está clara la misión de esta institución, sino que se crean obstáculos para el cumplimiento de lo que aparece como misión. Con estas ambigüedades lo que se logrará es que la delincuencia organizada internacional termine penetrando esta institución y otras del Estado.
El recurso del Estado al estado de excepción, a través de la autoridad de turno, es una posibilidad que, en la Constitución del 2008, está envuelto en algunas contradicciones y ambigüedades, como hemos demostrado. En el caso del expresidente Correa, está claro, por la cantidad de veces que lo utilizó, más de 100 en su periodo de gobierno, dejó de ser un recurso con los principios previstos en la Constitución, y se convirtió en un instrumento jurídico-político para “legalizar” algunos abusos, persecuciones y actos autoritarios. “Durante la presidencia de Rafael Correa y hasta el 20 de octubre del 2008, se decretaron cuarenta y ocho estados de excepción, lo que casi alcanza los cincuenta y seis que sumaron sus dos antecesores. La excepción se convirtió en la regla. En el 2007 se decretaron 26 estados de excepción y en el 2008, 22 decretos de estado de excepción.”. (Aguilar Andrade, 2010, p. 62). De los tantos estados de excepción del expresidente Correa, con el motivo de “conmoción interna”, muchos de ellos fueron en el sector petrolero, eléctrico y minero. El abuso del recurso del estado de excepción en los principios de temporalidad y proporcionalidad demuestra dos cosas: Primero, utilizarlo para camuflar actos de corrupción. Segundo, manejarlo como instrumento de poder del Ejecutivo, saltándose el derecho y los derechos humanos.
Esta situación se agrava con el comportamiento de los organismos de control, como la Corte Constitucional, que siempre aprobó la constitucionalidad de dichos decretos de estado de excepción. La Corte Constitucional fue muy complaciente con los decretos de estado de excepción del expresidente Correa, y siempre se buscó argumentos constitucionales para justificarlos. (Aguilar Andrade, 2010, p. 65). Obviamente, esto se debe al control de los miembros de la Corte Constitucional,
por parte del Ejecutivo, por medio de su designación a través del llamado Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, con los fraudulentos concursos de merecimiento y oposición. En consecuencia, el uso abusivo del recurso del estado de excepción se convirtió en el gobierno del expresidente Correa en una amenaza para la seguridad y para la democracia. La actitud de Correa, sin conocerlo, siempre estuvo inspirada en la concepción de Schmitt, para quien prevalece el poder sobre el derecho y la propia democracia, configurando, paradójicamente, una dictadura constitucional.
La democracia representativa tiene algunos límites que puede crear crisis de gobernabilidad, tanto en el sistema parlamentario, como en el presidencialista. Uno de esos límites está en el comportamiento de los diputados y de los partidos políticos en el parlamento y su relación con el ejecutivo. Otro límite de la democracia representativa es la duda de que las autoridades elegidas realmente representen los intereses del pueblo. Dahl, que parte de la existencia del conflicto entre los hombres, se pregunta: “¿Cómo puede mantenerse el conflicto dentro de los límites de una democracia para que no destruya el sistema?” (Dahl, 1968, p. 87). El problema es crear un sistema político que tenga las condiciones para resolver los problemas políticos sin el uso de la violencia y privilegie el consenso, aunque manteniendo cierto nivel del disenso. Partiendo del reconocimiento de la sociedad pluralista, la democracia moderna, dice Bobbio, no puede ser más que pluralista. “La democracia de los modernos es el Estado en el que la lucha contra el abuso del poder se desarrolla en dos frentes, contra el poder desde arriba en nombre del poder desde abajo y contra el poder concentrado en nombre del poder distribuido.” (Bobbio, 1992, p. 47). Bobbio cree que la democracia es el sistema político que resuelve los conflictos dentro del consenso y acepta el disenso, como parte de una sociedad pluralista. “El pluralismo permite darnos cuenta de una característica fundamental de la democracia de los modernos con respeto a la de los antiguos: la libertad, más aún lo lícito, del disenso, que cuando se mueve dentro de ciertos límites que son establecidos por las llamadas reglas del juego, no es destructivo, sino necesario. Una sociedad en la que el disenso no esté permitido es una sociedad muerta o destinada a morir” (Ibid., p. 48).
De frente a la crisis de la democracia representativa ha surgido una posición de sustituir la democracia representativa, por la llamada democracia directa. Este fue el caso, del socialismo soviético, basado en algunos planteamientos de Marx. Tanto en Marx, como en el socialismo soviético, existe una continuidad y desarrollo del genuino espíritu del pensamiento de Rousseau. “Según el modelo soviético, los parlamentos, de simples “reuniones de charlatanes” deben convertirse en asambleas de trabajo”. (Della Volpe, 1969, p. 46).
Rousseau es un crítico de la cultura y la civilización; “representa el rechazo al viejo orden y prepara el camino para la inminente Revolución francesa”. (Rawls, 2009,
p. 247). Con el Contrato Social de 1762, busca, en forma optimista, crear las bases de una sociedad justa y viable, estable y feliz. Rawls y otros pensadores han demostrado el carácter utópico del pensamiento de Rousseau.
Rousseau, en el Libro primero, capítulo sexto del Contrato Social, define el problema fundamental, cuya solución da el contrato social: “Encontrar una forma de asociación que defienda y proteja con toda la fuerza común a la persona y los bienes de cada asociado, por la cual, uniéndose cada uno a todos, no obedezca, sin embargo, más que a sí mismo y permanezca tan libre como antes.” (Rousseau, 1984, p. 165). La propuesta de Rousseau se caracteriza por el complejo planteamiento de la unión del individuo en el todo, permaneciendo tan libre como antes. Aquí está el carácter utópico de Rousseau. En la realidad, el momento que el individuo entra en el todo, el todo lo domina e incluso, como dice el propio Rousseau, le obliga a ser libre. Esta obligación es vista por algunos, como el dominio totalitario del Estado, en nombre de la sociedad, sobre el individuo. Ahora bien, esa obligación surge del bien común de la sociedad. Por tanto, estaría muy bien fundamentada. Obviamente, sigue el problema de la relación del bien común de la sociedad, representada por el Estado, y la libertad del individuo. Rousseau al defender la libertad individual es muy crítico con respecto a la representación. “La soberanía no puede estar representada, por la misma razón por la que no puede estar enajenada; consiste esencialmente en la voluntad general, y la voluntad no se representa; es la misma o es otra; no hay término medio.” (Rousseau, 1984, p. 226). Radicalizando su posición dice: “desde el momento en que un pueblo nombre representantes, ya no es libre, ya no existe”. (Ibid., p. 227)
La propuesta de Rousseau hay que entenderla desde la posición crítica a la cultura y civilización imperante en su tiempo. Sin embargo, el propio Rousseau, reconoció que “si hubiera un pueblo de dioses, se gobernaría democráticamente. Un gobierno tan perfecto no conviene a los hombres.” (Rousseau, 1984, p. 206). Con esto reconoce el carácter utópico de su propuesta. Por ejemplo, todos sabemos hoy que en las “asambleas soviéticas” predominaba la voluntad del Comité Central del Partido, en forma totalitaria, anulando la libertad de los asambleístas.
Esta situación que demostró el fracaso de la llamada democracia directa llevó a su final, en 1990. “No por casualidad la democracia roussoniana frecuentemente ha sido interpretada como democracia totalitaria en oposición a la democracia liberal”. (Bobbio, 1992,
p. 33). Además, la democracia directa, en base de las asambleas de Rousseau, se pensó para ciudades-Estado muy pequeños.
“Si por democracia directa se entiende estrictamente la participación de todos los ciudadanos en todas las decisiones que le atañen, ciertamente la propuesta es insensata. Es materialmente imposible que todos decidan todo en sociedades cada vez más complejas como las sociedades industriales modernas; y es, desde el punto de vista del desarrollo ético e industrial de la humanidad indeseable.” (Bobbio, 1992, p. 33). La democracia representativa es un sistema democrático que defiende la soberanía del pueblo que toma decisiones en base del bien común, a través de sus representantes elegidos en procesos electorales libres y transparentes. El representante toma decisiones en base del bien común, no en base de intereses particulares incluidos los de sus electores. Es decir, no existe el voto imperativo de los electores. Existe el respeto de la soberanía del pueblo, de la voluntad general, expresada en el bien común defendido por el representante. La democracia representativa puede integrar a la democracia directa para resolver situaciones extraordinarias.
De todas maneras, en el siglo XXI, luego del fracaso del socialismo real, se insiste sobre la participación ciudadana bajo la llamada democracia directa, a través del mecanismo de la consulta popular. En el caso ecuatoriano, disposiciones constitucionales sobre la consulta popular introducidas en la Constitución de 1998 son profundizadas y modificadas en la Constitución del 2008. En este contexto hay que entender el Art. 95 de la Constitución del 2008: “La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria”.
La democracia comunitaria es una retórica sin mayor aplicación. Este mecanismo está más dirigido a sectores indígenas con el propósito de legitimar ciertas prácticas tradicionales y decisiones que se toman en grupos relativamente pequeños.
Con respecto a la democracia directa, ¿cuáles son los mecanismos de la democracia directa? La Constitución no lo dice expresamente, pero, desde la teoría política, Bobbio dice: “Las instituciones de la democracia directa son dos: la asamblea de los ciudadanos deliberantes sin intermediarios y el referéndum.” (Bobbio, 1992, p. 41). Con respecto a las asambleas ya hemos analizado el caso soviético y su fracaso. Con respecto al referéndum, que es un mecanismo extraordinario, para que los ciudadanos resuelvan situaciones extraordinarias, en la Constitución está desarrollado en forma de consulta popular que pasamos a analizar.
En el Título IV, Participación y organización del poder, Capítulo primero, Participación en democracia, la Sección Cuarta habla de la Democracia Directa. El Art. 103 crea la posibilidad de la “iniciativa popular normativa” con un requisito mínimo de respaldo. Acto seguido, en el inciso segundo, cae en la contradicción de mezclar la democracia directa con la democracia representativa, y dice: “Quienes proponen la iniciativa popular participarán mediante representantes en el
debate del proyecto en el órgano correspondiente …”. Esta disposición por retórica y contradictoria, en el tiempo de vigencia de la Constitución, no se ha aplicado.
El Art. 104 determina quién puede tener la atribución para la convocatoria de la “consulta popular”.
1. El presidente de la República. 2. Los gobiernos autónomos descentralizados. 3. Los ciudadanos. Los que están en el país y los emigrantes en el exterior. Estas disposiciones son más programáticas, que imperativas, algunas de las cuales, nunca se han cumplido. El organismo técnico administrativo es el Consejo Nacional Electoral.
Dentro de una concepción hiperpresidencialista, le da la atribución al presidente de la República para que pueda convocar a consulta popular “sobre los asuntos que estime conveniente”. Con lo cual se abre la posibilidad real para que el presidente de la República, se salte la Asamblea Nacional, y con consultas fraudulentas imponga su posición. Esta disposición responde a la concepción schmittiana de que el presiente es el guardián de la constitución y, por tanto, quién debe con plebiscitos defenderla. (Schmitt, 2001)
Los gobiernos autónomos descentralizados podrán solicitar la convocatoria a consulta popular “sobre los temas de interés para su jurisdicción”. Esta disposición por amplia y contradictoria, sus propios promotores, con una enmienda a la Constitución en el 2015, la restringieron con el siguiente texto: “que sea de competencia del correspondiente nivel de gobierno”.
Lo mismo ocurrió con la atribución a la iniciativa ciudadana de convocar a consulta popular sobre “cualquier asunto”, y, posteriormente, en el 2015, eliminado.
La disposición con respecto a los ciudadanos residentes en el exterior que podrán solicitar la consulta popular, “sobre asuntos de su interés y relacionados con el Estado ecuatoriano”, no se ha aplicado.
El último inciso de este artículo dispone que: “En todos los casos, se requerirá dictamen de la Corte Constitucional sobre la constitucionalidad de las preguntas propuestas”. Tan falsa era la creencia en la democracia directa de los promotores de la Constitución del 2008, que la plantearon, siempre y cuando ellos, desde el Ejecutivo, controlen la Corte Constitucional. El derecho a la consulta popular que más ha funcionado es cuando el presidente de la República la ha convocado, convertida en instrumento de popularidad, legitimidad y para fortalecer la concentración del poder:
El 15 de abril de 2007, el Tribunal Supremo Electoral, por solicitud del entonces presidente Correa, convocó a consulta popular para que la Asamblea Constituyente elabore una nueva Constitución, con la cual refundar la patria. Aprovechó el resiente respaldo electoral, el desprestigio del Congreso Nacional y la debilidad de sus autoridades. Para este objetivo fue decisivo el apoyo incondicional de la mayoría de los miembros del Tribunal Supremo
Electoral. “La destitución de 57 diputados constituyó un acto de fuerza que no encuentra fundamento jurídico” (Salgado, 2008, p. 212). Convocada la consulta popular, no la podía perder. Correa convocaba elecciones para ganar y para esto tenía al T.S.E. El Movimiento Alianza País, del presidente Correa, ganó el 62% de la representación en la Asamblea Constituyente. La Asamblea Constituyente se instaló, arbitrariamente, en Montecristi, Cantón lejano a la capital, con el claro propósito de evitar la participación ciudadana.
Luego de algunos conflictos internos motivados por la imposición de Capítulos completos aprobados sin debate, el expresidente Correa impuso su Constitución con un sumiso presiente, Fernando Cordero. El 28 de septiembre de 2008 el Tribunal Supremo Electoral, convocó a consulta popular para aprobar o rechazar el proyecto de nueva Constitución, “elaborada” por la Asamblea Constituyente y que reemplazaría a la Constitución de 1998. Todo estaba previsto para ganar. Triunfó el SI con el 63.93%. En sus arrebatos emocionales, el entonces presidente Correa, gritaba que era una Constitución que duraría 300 años.
El 7 de mayo de 2011, El Consejo Nacional Electoral, bajo la forma de referéndum y consulta popular, convocó: 5 Preguntas de referéndum y 5 de consulta popular. Dos eran los temas centrales que realmente interesaban al expresidente Correa: La pregunta 4 y 5 de referéndum con las cuales se creaba el Consejo de la Judicatura Transitorio. Para su proyecto político era fundamental la politización de la justicia, con lo cual lograba poner, quitar jueces, e intervenir en la justicia a favor de sus protervos fines de impunidad y de persecución. Por otro lado, con la pregunta 9, se obligaba a la legislatura a expedir una ley de comunicación con la cual se creaba un consejo de regulación de la prensa, por parte del gobierno nacional. Una ley mordaza. Este es, claramente, un acto antidemocrático que afecta el derecho a la libre expresión, y expresa una concepción autoritaria. Correa que había dicho que la Constitución duraría 300 años, a los 3 comenzó a derrumbarse.
La demostración de la “metida de mano en la justicia” está en la sentencia de la Corte Interamericana de Derecho Humanos que en noviembre del 2021 falló en contra del Estado ecuatoriano y estableció que Ecuador es responsable por la violación de los derechos a la libertad de expresión, circulación, residencia y a la estabilidad laboral del periodista Emilio Palacios y los hermanos Pérez directivos del Diario El Universo. El expresidente Correa,
en el 2011, ante el artículo de Emilio Palacios, “No a las mentiras”, publicado en el Diario El Universo, los demandó por “injurias” y solicitó una millonaria indemnización. Los jueces sumisos aceptaron y los condenaron.
El expresidente Correa, bajo el argumento de un “pacto ético”, tuvo la iniciativa de una consulta popular que, luego de ser aprobada por la Corte Constitucional, llegó al Consejo Nacional Electoral, quien convocó a consulta popular para el 19 de febrero de 2017, en unidad con las elecciones generales. Con la consulta popular se prohibía que los funcionarios públicos tengan bienes o capitales en paraísos fiscales. Muy lejos de la ética, lo que movía Correa era eliminar la posible candidatura de Guillermo Lasso a la presidencia de la República. El SI ganó con el 48,08% de los votos válidos.
En las consultas populares de iniciativa del gobierno siempre se utilizó un lenguaje ambiguo; se incluyó anexos que, en letra pequeña contenían disposiciones importantes que, gran parte de la población no conoció; se formularon preguntas que contenían ya las respuestas; se incluyeron preguntas que servían de anzuelo y que eran sentidas como necesarias, para ocultar el verdadero interés. Esto es parte del populismo plebiscitario, que engaña a los consultados, miente en forma evidente, y está muy lejos de recoger y reflejar el verdadero interés del pueblo. Preguntas que en forma dilemática no contribuyeron a fortalecer la democracia, sino a eliminar el debate democrático y, por tanto, convertidas en una amenaza contra la democracia. Además, en estos procesos plebiscitarios, el Estado se convirtió en un Estado de propaganda a favor de las tesis del gobierno. Quienes creen que en el largo gobierno del expresidente Correa se aplicó una “democracia plebiscitaria” se equivocan ya que en la realdad utilizó la consulta popular para, en forma fraudulenta, concentrar más poder, atentado en contra de la democracia y la
seguridad pública.
Por otro lado, la iniciativa ciudadana para consultas populares nacionales no ha funcionado, ni siquiera en el caso más conocido que fue el de los Yasunidos. “El 15 de agosto del 2013, al no recaudar suficientes fondos internacionales, el gobierno de Correa dio por terminada la iniciativa ITT para la no explotación del Yasuní.” Ante esta decisión, el Colectivo Yasunidos inicia el proceso para una consulta popular. El objetivo era la defensa de la biodiversidad y de los derechos de los pueblos indígenas en aislamiento voluntario, mediante la mantención del petróleo bajo tierra en el área del Yasuní. El fundamento constitucional está en el Art. 57, que, “en su parte final, prohíbe de forma absoluta tal explotación en zonas habitadas por pueblos indígenas no contactados.” El 12 de abril de 2014, el Colectivo Yasunidos presenta 673.862 firmas, pero en un proceso irregular el CNE anuló ilegalmente miles de firmas y bloqueó la Consulta. Con esto queda claro
que quienes dijeron creer en la democracia directa, en verdad no estaban dispuestos a aceptarla; en la práctica no reconocían el llamado “derecho de la naturaleza”; ni el derecho de los pueblos indígenas.
En el caso de la Convocatoria a Consulta Popular en La Concordia para decidir su pertenencia a la Provincia de Esmeraldas o a la de Santo Domingo de los Tsáchilas, se demostró la instrumentalización por parte del Ejecutivo. Inicialmente, fue solicitada por un grupo de ciudadanos de La Concordia y de Santo Domingo. Esta iniciativa popular pasó a consideración de la Corte Constitucional, la cual tardó en su respuesta. El presidente de la República, Rafael Correa, mediante Decreto 946, del 28 de noviembre de 2011, bajo el argumento de que había pasado el plazo y aplicando el principio del silencio administrativo, convocó a la consulta popular. El 5 de febrero de 2012, ganó la inclusión a la Provincia de Santo Domingo de los Tsáchilas, con el 64,92%, que era la tesis del gobierno.
La consulta popular propuesta por Julio César Trujillo, que por debilidad e incapacidad política, el expresidente Moreno no la incluyó en la consulta popular de febrero del 2018, fue impulsada por el denominado “Comité por la Institucionalidad Democrática”, para la eliminación del CPCCST y la instauración de un régimen bicameral, presentó las firmas necesarias ante el Consejo Nacional Electoral y obtuvo la aprobación de la Corte Constitucional para que la propuesta sea tratada como reforma parcial a la Constitución. Sin embargo, la solicitud fracasó en la Asamblea Nacional.
El fracaso y lamentable proceso de las consultas populares por iniciativa popular demuestra la falta de credibilidad de los promotores de la Constitución del 2008, en la democracia directa, y su preferencia por la democracia representativa, excepto en los casos que ellos la instrumentalicen.
El Art. 105 crea el derecho de los ciudadanos a “revocar el mandato a las autoridades de elección popular.” Esta disposición define el tiempo que se puede presentar este recurso y, el porcentaje de las firmas necesarias para presentarlo. Sin embargo, no dice nada de lo más importante: En qué casos se podrá presentar la revocatoria. Por tanto, es una disposición que al poder ser manipulado y sin transparencia, se convierte en una amenaza a la democracia. En el período posterior al de Correa, el caso más importante de revocatoria se realizó el 24 de junio de 2018, en contra del alcalde de Loja, Bolívar Castillo, con la aprobación del 70,12% de los votos.
Las condiciones sociales y económicas de América Latina facilitan, en ocasiones, el resurgimiento del populismo, con distintas expresiones
En el siglo XXI, el populismo constitucional incorpora una variedad de derechos y garantías
y crea un ordenamiento del poder con nuevas instituciones, bajo el hiperpresidencialismo, con influencias de la tradición autoritaria.
La aplicación de algunos recursos constitucionales por parte del expresidente Correa no ha sido para profundizar la democracia, sino para fortalecer la concentración del poder e incluso para crear estructuras de corrupción, convirtiéndose en una amenaza para la seguridad y la democracia desde dentro.
Las contradicciones, la incapacidad y la corrupción del populismo autoritario conducen a la falta de respaldo popular suficiente, y a la necesaria transición a la democracia, a través de una reforma política que lleve a una reforma Constitucional.
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