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La capacidad de las Fuerzas Armadas para el manejo de conflictos y antagonismos
Mayo. de I.M Nilo Fabricio Pantoja Torres 1
Lcda. Valeria Fuentes Concha 2
En la actualidad, las Fuerzas Armadas de Chile y Ecuador poseen un rol “tradicional” frente a la seguridad externa, sin embargo, el panorama latinoamericano y global es dinámico, y con este dinamismo, nacen nuevas amenazas y riesgos a las cuales las Fuerzas Armadas deben enfrentar. Es frente a este escenario cambiante que el rol de las Fuerzas Armadas se ajusta y adapta en base a sus capacidades y competencias ya existentes.
No obstante, existen marcos normativos que pueden traducirse en un cuestionamiento hacia el rol que cumplen las Fuerzas Armadas al hacer frente a estas amenazas al ser convocadas como medida de apoyo. Frente a este cuestionamiento es que resulta importante analizar cómo varía el rol de las Fuerzas Armadas respecto a su misión fundamental, en momentos cuando deben enfrentar situaciones de crisis nacional.
In the present, the Armed Forces of Chile and Ecuador have a “traditional” role related to external security, however, the global and Latin American outlooks are dynamic. With this dynamism, new threats and risks arise that the Armed Forces must deal with. Faced with this dynamic scenario, the role of the Armed Forces adjusts and adapts based on their existing competences and capacities.
Nevertheless, there exist regulatory frameworks that could translate into the questioning of the role that the Armed Forces fulfill when they are summoned to provide support in facing these threats. Facing this kind of questioning, it becomes important to analyze how the role of the Armed Forces varies in relation to their fundamental mission in moments when they must face situations of national crisis.
1 Ejército Ecuatoriano fabriex070418@hotmail.com 2 Ejército Ecuatoriano
valeria.fuentes.concha@gmail.com
DOI: https://dx.doi.org/10.24133/age.n15.2022.09 Revista Academia de Guerra del Ejército Ecuatoriano, Volumen 15. Núm. 1, abril 2022. pp. 113 - 133
L
as consecuencias del mundo globalizado, y la conceptualización de securitización de las amenazas y riesgos de los escenarios geopolíticos emergentes, han ocasionado que las Fuerzas Armadas (desde ahora FF.AA.) de los diversos países sean parte de la resiliencia de los estados. El concepto común de soberanía y territorio ha sufrido un cambio para dar paso
a la atención de las nuevas amenazas.
Es así como dentro del nuevo contexto internacional, se analiza la permeabilidad de las fronteras, escenario frente a cuál las nuevas tecnologías de la información y la comunicación se traducen en una necesidad de implementar estrategias que den respuesta a los nuevos riesgos y amenazas latentes. Para llevar a cabo lo anterior, es vital llegar al conocimiento total del origen de las crisis y aplicar la estrategia más viable para la solución de estas.
Las nuevas amenazas y riesgos exigen la intervención de las FF.AA. en actividades de control interno, sin embargo, la normativa jurídica es muy limitante en el actuar sin competencia y se puede derivar en un abuso de facultades e incurrir en la violación de derechos fundamentales.
Para todo lo anterior resulta fundamental responder a la siguiente pregunta: ¿Cuál es el rol que cumplen en la actualidad las FF.AA. frente a situaciones de crisis, respecto a su misión fundamental?
El trabajo planteado tiene como hipótesis que el rol de las FF.AA. frente a situaciones de crisis se ve limitado en la actualidad respecto de su cometido estipulado en la normativa constitucional.
El propósito de este artículo es analizar el rol actual y las competencias de las FF.AA. frente a situaciones de crisis nacional, estableciendo en primer lugar una descripción del rol de las FF.AA. desde una perspectiva tradicional, para luego entenderlo desde una perspectiva integral. En segundo lugar, y tomando como base la misión de las FF.AA. en la actualidad, se analizará la polivalencia desde las miradas del Ecuador y Chile, para luego establecer una comparación entre la capacidad de polivalencia de ambos países, y finalmente analizar cómo se aborda desde una perspectiva internacional.
En la búsqueda de un “bien común”, los Estados deben ser generadores de condiciones para alcanzarlo. Una de las formas es que se cree bajo condiciones de seguridad. Para lograr el “bien común” es importante la función de defensa nacional. Es por esto, que es de vital importancia el rol que cumplen las Políticas de Defensa Nacionales, ya que éstas no sólo reafirman el rol de la defensa nacional, sino que también se establecen como fundamento para la construcción de una cultura de defensa y seguridad del Estado, soporte, prevención, crisis y gestión de conflictos.
Las Constituciones Políticas de Chile y del Ecuador, así como también sus respectivas Políticas de Defensa Nacionales y Libros de Defensa (“Libro Blanco”, en el caso del Ecuador), sirven como un marco para dilucidar el rol de las FF.AA. en ambos países.
En el caso de la Política de Defensa Nacional de Chile, esta “define la postura frente a nuevos escenarios de seguridad, desarrolla una estrategia de Defensa, con conceptos de empleo de capacidades estratégicas que permiten cumplir con los objetivos y áreas de misión definidas” (Política de Defensa Nacional de Chile, 2020). Al mismo tiempo, esta Política detalla el rol de las FF.AA. como no únicamente ligado a la protección de la soberanía, integridad territorial e independencia política, sino que, también, señala que “cumplen importantes misiones en tiempos de paz, en labores de seguridad, presencia y protección de intereses en nuestro territorio y en contribución a la respuesta ante emergencias y catástrofes naturales” (Política de Defensa Nacional de Chile, 2020).
Por otro lado, la Política de Defensa Nacional del Ecuador toma la forma de una “propuesta integral desde la visión política, militar, social, económica, productiva, estratégica, legal, diplomática, investigativa, tecnológica, cultural, entre otras, lo cual posibilita un mejor accionar y direccionamiento para que el sector de la Defensa Nacional cumpla con la misión constitucional” (Política de la Defensa Nacional del Ecuador, 2018).
La Constitución Política del Ecuador, en su artículo 158, se refiere al rol de las FF.AA. indicando que “las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional son instituciones de protección de los derechos, libertades y garantías de los ciudadanos. Las Fuerzas Armadas tienen como misión fundamental la defensa de la soberanía y la integridad territorial” (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
En Ecuador la Asamblea Constituyente (2008) retiró de la Constitución la misión de “garantizar el orden jurídico” que había sido mantenida hasta entonces en las Constituciones anteriores, limitando la capacidad de las FF.AA. de intervenir en la vida política del Estado. (Jiménez & Franchi, 2020)
El problema de esta normativa constitucional es que fue realizada por personas no juristas, sino por miembros de movimientos sociales en donde se interpuso primero la variable ideológica antes que las necesidades reales. La intención del proyecto político de aquel entonces era minimizar el accionar de las FF.AA.. Históricamente, las FF.AA. en el Ecuador, intervenían cuando a criterio de ellas determinaban que el ordenamiento jurídico había sido afectado o existía riesgo para el Estado Nacional. Sin embargo, esa limitación de la normativa conllevó que todo tipo de participación de las FF.AA. en actividades del orden público estén sujetas a un estado de excepción.
En el caso del Ecuador, también, la Constitución Política, en su artículo 162, determina que las FF.AA. “podrán aportar su contingente para apoyar el desarrollo nacional, de acuerdo con la ley” (Constitución de la República del Ecuador, 2008). Adicionalmente, la Ley de Seguridad Pública y del Estado, en su Artículo 34, también incluye la participación de las FF.AA. frente a escenarios de desastres naturales, detallando que:
El organismo responsable de la defensa civil actuará en coordinación con los gobiernos autónomos descentralizados y la sociedad civil, también contará con el apoyo de las Fuerzas Armadas y otros organismos necesarios para la prevención y protección de la seguridad, ejecutará las medidas de prevención y mitigación necesarias para afrontarlos y minimizar su impacto en la población. (Ley de Seguridad Pública y del Estado, 2009)
Con la nueva carta magna del año 2008 en vigencia, y la Ley de Seguridad Pública y del Estado, desaparece el Consejo de Seguridad Nacional (COSENA), que hasta entonces era el encargado de toda la estructura y organización de la seguridad y defensa nacional, el cual era el eje de la conducción político – estratégica.
El 30 de septiembre del año 2010, ocurre una grave conmoción social por la insurrección de la Policía Nacional en el país. A partir de este evento surge la necesidad de la intervención de FF.AA. en competencias del ambiente interno, que según estipula la Constitución del 2008, es de forma exclusiva de la Policía Nacional. Es por esto por lo que se vuelve imperativo el análisis de los artículos 158 y 164 de la Constitución, a modo de verificar si cumple con las necesidades en materia de defensa y seguridad que permita el desarrollo del Estado.
En el caso de Chile, no se menciona en la Constitución Política de la República, de manera específica, el rol de las FF.AA. En este caso son la Política de Defensa Nacional (2020), a través de los principios que en ella se describen; y el Libro de la Defensa Nacional (2017), a través de las áreas de misión de las FF.AA., las que detallan el rol “tradicional” de las FF.AA. de Chile.
En cuanto al primero, el artículo de la Constitución Política de la República que refiere a las FF.AA. es el artículo 101. En este artículo se explicitan aquellas instituciones que componen a las FF.AA. y Fuerzas de Orden y Seguridad Públicas, entregando también detalles respecto a su dependencia. Se establece así, en la actual Constitución, que:
Las Fuerzas Armadas dependientes del Ministerio encargado de la Defensa Nacional están constituidas única y exclusivamente por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Existen para la defensa de la patria y son esenciales para la seguridad nacional.
Las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública están integradas sólo por Carabineros e Investigaciones.
Constituyen la fuerza pública y existen para dar eficacia al derecho, garantizar el orden público y la seguridad pública interior, en la forma que lo determinen sus respectivas leyes orgánicas. Dependen del Ministerio encargado de la Seguridad Pública.
Las Fuerzas Armadas y Carabineros, como cuerpos armados, son esencialmente obedientes y no deliberantes. Las fuerzas dependientes de los Ministerios encargados de la Defensa Nacional y de la Seguridad Pública son, además, profesionales, jerarquizadas y disciplinadas. (2005)
Por otro lado, en el caso de los estados de excepción constitucional, la actual Constitución Política de la República detalla, en su artículo 41, inciso 3:
Declarado el estado de catástrofe, las zonas respectivas quedarán bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que designe el Presidente de la República. Este asumirá la dirección y supervigilancia de su jurisdicción con las atribuciones y deberes que la ley señale. (2005)
De la misma forma, y dentro del mismo instrumento jurídico, en su artículo 42, inciso 2, se detalla que:
Declarado el estado de emergencia, las zonas respectivas quedarán bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional que designe el Presidente de la República. Este asumirá la dirección y supervigilancia de su jurisdicción con las atribuciones y deberes que la ley señale. (2005)
Cabe recordar que en Chile desde 25 de octubre del año 2020 se habilita la Convención Constitucional. Esta tiene como objetivo “redactar y aprobar la propuesta de una nueva constitución de la República” (¿Qué es la Convención Constitucional?, s.f.). Lo anterior se debe al agotamiento constitucional de la Constitución del año 1980.
En ese sentido, Claudia Heiss (2020), menciona que los factores que llevaron a la ciudadanía a reescribir la carta fundamental son:
“Un problema constitucional, el cual se resume en la ausencia de un pacto político que interprete a la mayoría de las personas y cuyas reglas del juego sean percibidas como justas y equitativas; (p. 125)
Ha crecido en la ciudadanía la demanda por el cambio constitucional […] Este momento constituyente cuestiona la manera en que esta Constitución dogmatiza la relación entre lo público y lo privado.” (p. 126)
Actualmente, en la Convención Constitucional solo existen iniciativas constitucionales que se refieren al rol de las FF.AA., ninguna de las cuales es, hasta la fecha, jurídicamente vinculante. Estas corresponden a las iniciativas N°42-1 “Fuerzas Armadas, de orden y seguridad pública”, N°174-1 “Establece deberes del Estado y atribuciones de la Presidencia de la República, en relación con el estatuto de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad”, y, por último, la N°111-1
“Establece el rol de las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad”. En este caso:
Se mantiene la naturaleza de la CPR vigente en estas tres iniciativas, agregando elementos de alta importancia como el organismo conjunto que tiene como objetivo ejecutar tareas especializadas en la materia, muy similar a la naturaleza del Estado Mayor Conjunto (EMCO) y sus tareas, pero a nivel táctico u operacional. (Quiñones, 2022)
En el caso de la Política de Defensa Nacional de Chile, ésta establece en su noveno principio, que las FF.AA. “existen para la defensa de la Patria, esenciales para la seguridad nacional” y, adicionalmente a este rol “tradicional” ligado a la seguridad externa, agrega que las FF.AA. “poseen roles y funciones propias y también de apoyo, que se relacionan con aspectos de la seguridad interna y la contribución al desarrollo del país” (2020). En el principio mencionado se pueden ver así reflejadas las Áreas de Misión de las FF.AA., detalladas en el Libro de la Defensa Nacional (2017). Las Áreas de Misión de las FF.AA. corresponden a las áreas de: Defensa; Cooperación Internacional; Emergencia Nacional y Protección Civil; Contribución al Desarrollo Nacional y a la Acción del Estado; y, finalmente, Seguridad e Intereses Territoriales.
Respecto a las Áreas de Misión mencionadas anteriormente, y en relación con el rol que cumplen las FF.AA. dentro de cada una de ellas, éstas poseen labores relacionadas, pero no limitándose a la prevención y disuasión. La participación en misiones relacionadas a seguridad internacional; la participación y apoyo en las tareas para contrarrestar los efectos negativos de la catástrofes y desastres naturales; el apoyo en iniciativas de desarrollo del país y necesidades sociales; y labores de control marítimo y aéreo para la preservación de la integridad y soberanía territorial, entre muchas otras.
Resulta importante reconocer el rol que cumplen las FF.AA. en relación con el desarrollo nacional, el cual se ve reflejado en la Política de Defensa Nacional de Chile, la cual determina que éstas deberán:
Contribuir al desarrollo nacional y cooperar al logro de otras capacidades del Estado mediante la presencia y el apoyo de las Fuerzas Armadas en el territorio nacional; a la integración física de zonas fronterizas, aisladas y especiales; al desarrollo social y económico de comunidades locales en dichas zonas… (2020)
Aquel rol de las FF.AA. chilenas, en torno al desarrollo nacional, se ve también expresado en el Libro de la Defensa Nacional (2017), donde se especifica una diversidad de situaciones en las cuales estas contribuyen, tales como la “acción ante catástrofes”, “protección del medio ambiente” y “cuidado de la biodiversidad”. Para ello, el Libro de la Defensa detalla que las FF.AA. cuentan con “organizaciones de servicio, así como de carácter científico y tecnológico, que realizan tareas de aplicación propiamente institucional, pero que también pueden ir en beneficio de la investigación, la innovación
y el desarrollo en áreas como energía, espacio y medioambiente” (2017), como el Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada (SHOA), Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC), e Instituto Geográfico Militar (IGM), entre otras.
Es en relación con lo anterior es que se puede dilucidar el rol de las FF.AA. de Chile tanto en sus funciones más “tradicionales”, contribuyendo a través de sus misiones al control y soberanía nacional en todo su territorio, incluyendo zonas fronterizas y aisladas, la antártica, las áreas oceánicas, territorios insulares y los espacios aéreos; como también en su rol menos tradicional, en su contribución a la preservación del medio ambiente, recursos naturales, y hacia el desarrollo de la nación, incorporando también misiones que las instituciones de las FF.AA. ejecutan por mandato legal, tratados y convenios internacionales.
Ahora bien, en la Declaración Sobre Seguridad de las Américas (2003), realizada por la Organización de los Estados Americanos, y dentro del marco de la seguridad de los Estados, se establecen una serie de amenazas tradicionales y nuevas amenazas. Dentro de estas amenazas se pueden encontrar:
“el terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema mundial de las drogas, la corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas y las conexiones entre ellos;
la pobreza extrema y la exclusión social de amplios sectores de la población, que también afectan la estabilidad y la democracia. La pobreza extrema erosiona la cohesión social y vulnera la seguridad de los Estados;
los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA y otras enfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente;
la trata de personas;
los ataques a la seguridad cibernética;
la posibilidad de que surja un daño en el caso de un accidente o incidente durante el transporte marítimo de materiales potencialmente peligrosos, incluidos el petróleo, material radioactivo y desechos tóxicos; y
la posibilidad del acceso, posesión y uso de armas de destrucción en masa y sus medios vectores por terroristas”. (p. 4)
Frente a la multiplicidad de amenazas, retos y desafíos a los que se ve enfrentado el Estado de Chile se genera un claro impacto en el estamento militar. Este impacto significa que Defensa debe adaptarse a nuevas formas de crisis y conflictos, en medida que se requiera, y debe también definir procedimientos para actuar frente a dichas situaciones. Es así que, Defensa, y las FF.AA., deben estar preparadas para hacer frente a esta multiplicidad de situaciones, que requieren de una amplia y diversa gama de capacidades.
Refiriéndose al concepto de Seguridad, en el caso de ambos países, ésta actúa en el actual escenario estratégico con amenazas y riesgos en los campos interno y externo. De esta forma, el concepto tradicional del rol de las FF.AA., bajo el amparado de su misión fundamental, ha evolucionado. Asimismo, se involucran en tareas adicionales bajo el mandato de estado de excepción en el caso de crisis, así como también, como apoyo a otras instituciones como actividades cotidianas dentro de sus procedimientos normales ya establecidos.
En el caso del Ecuador se puede encontrar la “seguridad integral” como concepto, reflejado dentro de su Política de la Defensa Nacional del Ecuador (“Libro Blanco”), la cual lo define como:
La seguridad integral abarca dos grandes ámbitos. El primero, la protección de los habitantes en el territorio nacional, garantizada a través de la seguridad ciudadana bajo la responsabilidad de la Policía Nacional con el apoyo de las Fuerzas Armadas y el segundo, la defensa del Estado en sus dimensiones de soberanía territorial, protección de zonas de seguridad y áreas estratégicas bajo la responsabilidad de las Fuerzas Armadas. (Ministerio de Defensa Nacional del Ecuador, 2018)
Las FF.AA. ecuatorianas, como institución que precautela la seguridad nacional cumple varias misiones que están contempladas en la Constitución de la República. Aquellas misiones tienen como objetivo fundamental la defensa de la soberanía e integridad territorial. Por ello la planificación militar se desarrolla de acuerdo con los procedimientos establecidos en los manuales de doctrina militar que consideran las amenazas (agresión armada externa, grupos irregulares armados y el crimen organizado) y riesgos (los flujos migratorios, los ciber ataques, la degradación ambiental, las intenciones de ruptura del orden constituido, la corrupción, la explotación ilegal de los recursos naturales).
En el caso de Chile, el concepto de Seguridad se encuentra definido en el Libro de la Defensa Nacional, el cual define la Seguridad como:
La seguridad consiste en una condición que se desea alcanzar para que se realicen los fines del Estado y de la Nación, particularmente los del desarrollo social, económico y sustentable, y es resultado, en consecuencia, del conjunto de actividades que el Estado realiza para avanzar hacia el logro de sus objetivos y resguardar los intereses nacionales en relación con riesgos, amenazas o interferencias. (Libro de la Defensa Nacional, 2017)
Es importante recalcar, dentro de esta concepción que la seguridad es el resultado de un conjunto de actividades propiciadas por el Estado. En el caso chileno existe el enfoque que “requiere la incorporación de nuevos actores en la gestión de la seguridad, articulando
su acción sobre los crecientes desafíos que el siglo XXI presenta a los Estados y al sistema internacional. (Libro de la Defensa Nacional, 2017).
La seguridad del Estado de Chile complementa el concepto de seguridad “tradicional” (el cual coloca el foco en las amenazas externas), y adopta los principios de la “seguridad humana”, concepto que “incluye amenazas que no siempre se han calificado como tales como los desastres naturales o las crisis alimentarias. Su consecución incluye la protección de la persona y su potenciación (brindarle los medios para desarrollarse por sí misma)” (Rojas, et. al, 2012)
Resulta especialmente importante recalcar cómo el concepto de seguridad humana incluye amenazas que anteriormente no se consideraban tales, como es en caso de desastres naturales u otras crisis nacionales. Es frente a estas amenazas que el rol de las FF.AA. se amplía y requiere de capacidades y especializaciones distintas. Es así como las FF.AA. en la actualidad no se limitan a su rol “tradicional” asociado a la defensa frente a amenazas externas, sino que se adaptan a la diversidad de amenazas (y sus respectivas naturalezas) a las que se ven enfrentados los Estados, y a un entorno rápidamente cambiante.
Con el objetivo de entender la capacidad de polivalencia de las FF.AA. frente a situaciones de crisis, resulta importante entender lo que implica este término en el ámbito de las mismas. Para ello, Tamarit entrega la siguiente definición respecto al concepto de crisis:
Una situación de inestabilidad que, por sus implicaciones o potencial peligrosidad para la seguridad nacional, induce al Gobierno a adoptar una serie de medidas y acciones entre las que se incluyen la alerta y el empleo preventivo de los recursos de la Defensa Nacional. (1993)
Es también importante considerar que el concepto de crisis nacional no sólo aborda lo derivado de conflictos sociales, sino que también se puede entender una crisis nacional como aquellos problemas derivados de desastres naturales, situaciones frente a las cuales las FF.AA. también juegan un rol fundamental desde su capacidad de polivalencia.
Para entender la necesidad de contar con FF.AA. de carácter polivalente, se puede remitir a lo planteado por José Miguel Piuzzi, quien comenta:
El incremento de conflictos no convencionales, asimismo de misiones humanitarias -a veces en medio de luchas entre facciones de un mismo Estado- y de tareas de apoyo al interior de los propios países, han alterado la interpretación clásica de los principios de la conducción estratégica, es decir, de los objetivos, los escenarios, las fuerzas, y de la gestión estratégica, exigiendo el desarrollo
de nuevas concepciones y cambios en la doctrina de empleo de las fuerzas, y repercutiendo en los criterios de toma de decisión que se aplican en los niveles más bajos de la conducción táctica. (2021) En el caso particular de Chile, el Libro de la
Defensa Nacional define, respecto a la polivalencia, que “el desarrollo de fuerzas modernas, polivalentes y eficientes no es un costo, sino una inversión, tanto para la ejecución de sus tareas propiamente militares, como para el ejercicio de otros roles” (2017), agregando que la polivalencia resulta una característica primordial para la planificación del desarrollo de capacidades.
Frente a la multiplicidad de escenarios es que resulta fundamental conocer los factores que generan las crisis nacionales, tengan estos su raíz en conflictos sociales o desastres naturales, ya que este conocimiento resulta de vital importancia para establecer la estrategia para actuar frente a dicho conflicto, empleando tanto medios pacíficos, como en algunos casos incluso la fuerza para alcanzar los objetivos trazados. Además, resulta importante considerar que la capacidad de polivalencia contempla que la adquisición de aquel material destinado a la Defensa, debe contar con las características que le den utilidad en otros ámbitos, no así la adquisición de material que luego sea destinado a Defensa dependiendo del contexto.
La Política de Defensa del Ecuador (2018) considera amenazas y riesgos que afectan a la seguridad nacional y a su desarrollo. Dentro de las amenazas, se encuentran tales como: agresión armada externa, grupos irregulares armados y el crimen organizado. Este último, además, teniendo nexos directos con el tráfico de armas, municiones y explosivos, el narcotráfico, tráfico de personas, tráfico ilícito de inmigrantes y contrabando de mercancías. De la misma manera, se establecen riesgos como flujos migratorios irregulares, ciber ataques, degradación ambiental, intenciones de ruptura del orden constituido, corrupción, y la explotación ilegal de recursos.
Con base en esta premisa, se puede inferir que la misión de las FF.AA. en la Constitución restringe el accionar de las mismas en competencias del ámbito interno. En su mayoría, las amenazas y riesgos que posee el Ecuador implican una planificación de operaciones militares en apoyo a la policía nacional y a otras instituciones del Estado, razón por la cual resulta necesario que la normativa legal se ajuste al actuar con competencia y así evitar la potencial vulneración de derechos fundamentales.
A partir de la realidad actual del Ecuador es que se hacen necesarias FF.AA. con capacidad de polivalencia. Dicha necesidad debe ir de la mano de un proceso de modernización y adaptación que permita desarrollar las capacidades adecuadas al ámbito en que se van a
desempeñar. Para este objetivo, resulta importante establecer los roles de las FF.AA. desde la normativa constitucional, para así evitar la asignación de tareas policiales que pueden acarrear riesgos de carácter legal para el personal militar.
El presente actuar de las FF.AA. del Ecuador se puede entender desde lo planteado por Espinoza (2019), quien detalla, respecto al Ejército del Ecuador, y como parte de las FF.AA.:
…ha venido cumpliendo actividades en situaciones de normalidad y crisis, basando su accionar en cumplimiento a decretos de estado de excepción, donde el objeto referente será la seguridad humana y los fenómenos naturales, constituyen una de las amenazas multidimensionales, siendo un tema ampliamente debatido a nivel global, en el cual el empleo de la fuerza militar ha tenido un rol protagónico por su preparación, capacidad de despliegue y disponibilidad de medios logísticos, la Teoría de la Seguritización constituyó un prisma teórico idóneo para evaluar la inclusión de la gestión de riesgos en las concepciones estratégicas del ejército ecuatoriano, sin comprometer su mandato constitucional e institucional, y sus capacidades de enfrentamiento a la gama de desafíos asociados con la defensa y seguridad del país. (2019).
Las FF.AA. ecuatorianas han enfrentado en los últimos años varias crisis por lo que se ha tenido que ejecutar misiones de empleo en apoyo a otras instituciones del Estado, clasificadas en la competencia legal de las FF.AA., realizando control de armas, munición, explosivos y accesorios como la ejecutada en la crisis carcelaria del 23 de febrero del año 2021, cuando se registraron amotinamientos e intentos de fuga al interior de los Centros de Privación de libertad en las ciudades de Guayaquil, Latacunga y Cuenca donde se contabilizaron 79 muertes y un número no especificado de heridos, acciones violentas atribuidas a la pugna de poderes en dichos centros.
Adicionalmente, el rol polivalente de las FF.AA. tiene ciertas implicancias en lo que resulta ser su rol tradicional. Principalmente, se busca contribuir a generar mayor capacidad estatal, con el apoyo a otras instituciones del Estado, adaptando su contingente y medios logísticos a las necesidades actuales ya sean eventos de carácter natural o antrópicos. Como es planteado por Pastrana (et al.), estas implicancias significan que:
…al rol tradicional de la defensa exterior, basado en la disuasión y defensa, debe sumarse el apoyo en situación en que las amenazas y riesgos que considera el Ecuador afecten a su soberanía población y al normal desempeño de las actividades diarias, lo que implica una migración de una planificación construida sobre una base de amenazas vecinales a uno sobre la base de capacidades. (2018)
Algunas de las operaciones en las que se puede ver
reflejada la capacidad de polivalencia del Ejército del
Ecuador, son operaciones de contingencia limitada (sin estado de excepción), es decir apoyo de las FF.AA. en el ámbito de su competencia, a otras instituciones del Estado sobre la base de los acuerdos y convenios interinstitucionales vigentes. Es este el caso actual de la crisis sanitaria provocada por el virus SARS-CoV-2 (“COVID-19”), donde se ha empleado un amplio contingente humano y aparataje logístico en esfuerzos por mitigar su propagación.
Esta capacidad de polivalencia puede verse reflejada, también, en operaciones de respuesta a la crisis (con estado de excepción), durante las cuales se ejecutan operaciones del ámbito interno, en apoyo a la policía nacional ante grave conmoción interna y a la Secretaría de Gestión de Riesgos ante eventos catastróficos. Dentro de este tipo de operaciones se pueden enmarcar el terremoto que afectó a las provincias de Esmeraldas y Manabí en abril del año 2016, y el levantamiento indígena en octubre del año 2019. En ambos casos, el empleo de las FF.AA. fue fundamental para la solución de las mencionadas crisis.
Las FF.AA. de Chile deben enfrentar nuevos retos constantemente, que desafían sus capacidades actuales y demandan el desarrollo y aplicación de nuevas capacidades. Chile es un país que presenta una amplia variedad de condiciones que se pueden traducir en nuevos conflictos y desafíos, como lo son las de carácter social, geográfico o climático. Hacia las zonas del norte, se presenta un clima árido y con bajas precipitaciones, situación que se invierte cuando se trata del sur del país. De la misma forma, Chile posee volcanes activos e inactivos a lo largo de su territorio, y tiene la particularidad de ser altamente sísmico. Adicionalmente, en lo social, existen marcadas diferencias respecto al acceso a oportunidades a lo largo del país e incluso dentro de las mismas zonas.
Lo anteriormente mencionado se ha traducido en distintos conflictos y crisis a nivel nacional, en las cuales las FF.AA. han desempeñado un rol activo mediante el despliegue de capacidades complementarias a su rol “tradicional” y en apoyo a otras instituciones dependiendo de las situaciones abordadas, con el objetivo de brindar seguridad a la población frente a estas situaciones de crisis. Algunas situaciones donde se puede ejemplificar el actuar polivalente de las FF.AA. de Chile, fueron frente a situaciones de catástrofe, como los aluviones e inundaciones del año 2015 en Copiapó; o los incendios forestales ocurridos en la Región del Biobío.
En el caso de los aluviones ocurridos en Copiapó, personal del Ejército de Chile fue desplegado para ejecutar misiones relacionadas con “rescatar vidas humanas, lograr la conectividad, llevar ayuda humanitaria a los lugares que lo necesitaban, custodiar
instalaciones como supermercados, bencineras y albergues, desplegar los centros de acopio para distribuir ayuda en general” (González, 2016), haciendo uso así de sus capacidades de rápida movilización y despliegue, así como también de su equipo y capacidades logísticas para labores distintas a la defensa frente a amenazas externas.
Una situación similar se vio reflejada en el actuar de la Armada de Chile frente al combate de los incendios forestales ocurridos en la Región del Biobío, quienes trabajaron junto a otras instituciones como CONAF y Bomberos, desplegando una gran cantidad de personal para cumplir labores de “vigilancia y patrullajes, diurnos y nocturnos, por las carreteras y caminos rurales” (“Polivalencia de la Armada para combatir los incendios forestales”, 2019), así como también haciendo uso de aeronaves para “tareas de vigilancia y reconocimiento de nuevos focos de incendio, con personal Infante de Marina, altamente entrenados.” (“Polivalencia de la Armada para combatir los incendios forestales”, 2019). Frente a escenarios recientes, como han sido el estallido social conocido como “18-O”, o la reciente crisis sanitaria provocada por el virus SARS-CoV-2 (“COVID-19”), las FF.AA. han desempeñado un rol reconocido por la mayoría de la población. En el primer caso, como es mencionado por Gustavo Aimone, las FF.AA. participaron como refuerzo a la policía “cuando fueron sobrepasadas sus capacidades para imponer el orden en esos lugares de concentración” (2019), agregando también que el despliegue militar “durante el horario del toque de queda fue ejercido por fuerzas militares, que resguardaron al país en horario nocturno en forma general y durante el día en forma puntual al dar resguardo específico a núcleos neurálgicos” (2019). Finalmente, frente al escenario de crisis sanitaria vivido a nivel mundial, las FF.AA., a través de la Fuerza Aérea en particular, han realizado “361 operaciones aéreas equivalentes a 1.706 horas de vuelo para trasladar
29.203 vacunas, 107.006 kilos de carga y 6.068 personas. Además, ha realizado la evacuación de 128 pacientes críticos con COVID-19” (Ministerio de Defensa, 2021), así como también prestando apoyo en labores de traslado de “117 ventiladores mecánicos desde China a Chile. Un segundo vuelo trajo 15 toneladas de insumos médicos y equipos, incluyendo 11 ventiladores mecánicos. Y más recientemente el traslado de 795 vacunas contra el Covid-19” (Ministerio de Defensa, 2021) a lugares de acceso más remoto.
Las FF.AA. de los países de América Latina tienen serias dificultades y limitaciones para el cumplimiento de sus tareas definidas por el nivel político, debido a los marcos constitucionales y legales no adecuados. Además, varias normativas internacionales vigentes y acuerdos con organismos internacionales condicionan la actuación de los gobiernos de los estados y que
derivan en estrategias no convencionales y finalmente en conflictos híbridos. Adicionalmente, en la actualidad la cooperación internacional en temáticas de ciencia y tecnología respecto de la búsqueda de soluciones a nuevas amenazas y riesgos de carácter militar es limitada o potencialmente nula.
Resulta necesario, por parte de los diversos estados de la región, el reformar y promulgar leyes de defensa y seguridad, amparando así la actuación y bienestar de las FF.AA., articulando la normativa interna que codifica cuerpos legales, para de esta manera definir y delimitar la participación de FF.AA. en la seguridad, en cuanto a los campos de actuación de carácter intersectorial e interinstitucional.
No obstante, en el caso de los programas sociales, se ha logrado realizar la transición desde la cooperación con ONGs internacionales, hacia organizaciones sociales e instituciones estatales. A través de Acción Cívica las FF.AA. son capaces de promover la cooperación ciudadanía para resolver problemas concretos; en la ejecución de los programas de asistencia a la comunidad, las FF.AA. suelen apelar a la capacidad de convocatoria de la institución militar para movilizar a los destinatarios de sus programas de apoyo sociales para la resolución conjunta (civil-militar) de sus necesidades.
Las FF.AA. asumen una gran responsabilidad al participar en la solución de las amenazas de la Seguridad Multidimensional, las amenazas militares al ser propias de su gestión permiten que la toma de decisiones sea de manera interna y que la aplicación de sus procesos este encaminado a la normativa establecida por la institución. Frente a esta realidad, una de las dificultades que presentan las FF.AA. al participar en la solución de las denominadas nuevas amenazas y riesgos, es que son manejadas con normativas externas a la institución, donde se ven involucrados tratados internacionales -como el Convenio de Cooperación Intergubernamental del Ecuador y Colombia -, los cuales a su vez explican tanto la causa como el origen de las condiciones que
afectan la Seguridad Hemisférica.
Otra de las dificultades importantes a las que se ven enfrentadas las FF.AA. es que no cuentan con total autonomía o competencia para tomar decisiones, y están sujetas a la consideración de los tratados existentes entre los Estados de cuales son parte otros Estados u organismos internacionales.
En este sentido, esta última “dificultad” se presenta también como un marco regulatorio para el área de Defensa. En el caso de Chile, por ejemplo, esto se ve reflejado en el quinto principio de la Política de Defensa, el cual declara que, frente a situaciones de amenaza externa, “Chile ejercerá el derecho a la legítima defensa en conformidad con lo dispuesto por la Carta de las Naciones Unidas (art. 51) y con arreglo a las normas del Derecho Internacional” (Política de Defensa Nacional de Chile, 2020). Esta Política, en el caso de Chile, está estrechamente vinculada con la Política Exterior del país.
Es importante reconocer los impactos que esta limitación ha generado en el actuar de las FF.AA. a nivel latinoamericano. En la actualidad existen sectores en la región latinoamericana que sostienen que el rol de la Defensa está ligado exclusivamente a materias de defensa exterior, cuando la realidad es que las amenazas y riesgos están tomando un carácter multidimensional. Es por esto que, en estos sectores, se argumenta a favor de reducir el sector Defensa y relegarlo a su función “tradicional”, considerando que el conflicto de carácter bélico en la región es mínimo. Sin embargo, frente a las amenazas de carácter multidimensional, lo que ha ocurrido es que la solicitud de apoyo de las instituciones que conforman el sector Defensa aumenta, pero la relegación a su rol “tradicional” ha significado una falta de capacitación para enfrentar las nuevas amenazas, requiriendo una mayor inversión.
Para establecer la comparación entre Chile y el Ecuador respecto a la polivalencia de las FF.AA., se utilizará el diseño de Sistemas más Similares (“Most Similar Systems Design”) propuesto por Adam Przeworski y Henry Tuene (1970, citados por Levy, 2008), el cual “corresponde al método de diferencia de Mill, identifica casos que son similares en una amplia gama de variables explicativas, pero diferentes en el valor de la variable dependiente.”
Levy (2008) detalla, también, que el diseño de Sistemas más Similares, (“Most Similar Systems Design”), tiene por objetivo el “identificar patrones de covariación y eliminar variables independientes que no covarían con la variable dependiente (…), donde los diseños de Sistemas más Similares eliminan variables ajenas que no varían a través de los casos”. La comparación entre Chile y el Ecuador respecto a la capacidad polivalente de sus FF.AA., se puede ver en la tabla de la página siguiente.
Comparación Chile-Ecuador en base a MSSD
La polivalencia de las FF.AA. de Chile y el Ecuador, en contexto, permiten la cooperación con las autoridades responsables de la seguridad con alto nivel de capacitación, y dentro de las funciones de control del espacio aéreo, vigilancia y patrullaje marítimo, control de espacios terrestres alejados, protección de instalaciones vitales, control exhaustivo de fronteras, entre otras.
En este sentido, la intervención directa de las FF.AA., en tanto estas posean la capacidad, se ha tornado justificable frente a situaciones de real emergencia, catástrofes naturales, o cuando el o los entes que generan la amenaza superan la capacidad de la Policía Nacional. La polivalencia de las FF.AA. de ambos países se basa principalmente en tener FF.AA. profesionales, disciplinadas, jerarquizadas y equipadas, conforme a las necesidades y posibilidades de cada país; además de poseer una relación de subordinación y ser controladas por la autoridad política legítimamente constituida, sin así formar parte militante del proyecto político de los
gobiernos.
Es importante considerar, entonces, como la capacidad polivalente y de especialización de las FF.AA. tanto de Chile como del Ecuador, se encuentran adaptadas no solo a las potenciales amenazas de carácter internacional, sino que muy fuertemente a las amenazas y riesgos propios de cada país como, por ejemplo, una capacidad de respuesta más adecuada y adaptada para hacer frente a desastres naturales, conflictos armados, conflictos sociales, entre otras.
Ambos países presentan características similares de inestabilidad e incertidumbre, considerando que las amenazas y riesgos actualmente no se definen ni limitan a un entorno geográfico, sino que lo hacen por factores multidimensionales de distinta naturaleza, capaces de significar un verdadero desafío para los Estados. Este entorno operativo incluye en la actualidad a una multiplicidad de actores y un creciente y complejo juego de intensiones e intereses donde se suele ver involucrada la seguridad de la población.
Las FF.AA. de Chile y el Ecuador, al verse enfrentadas a una constante mutación de las crisis, donde la amenaza intenta, por una diversidad de medios, evitar
la fortaleza de las fuerzas convencionales y explotar las vulnerabilidades que brinda la asimetría, se han visto obligadas a modificar su perfil y modernizarse, convirtiéndose en la actualidad en instituciones “multimisión”. Esta modernización ha tenido lugar en un esfuerzo por adaptarse a los nuevos requerimientos y objetivos que buscan los gobiernos de turno para hacer frente a las nuevas amenazas, generando en paralelo nuevas capacidades militares que se adapten y estén acordes al cumplimiento de las tareas asignadas.
Las FF.AA. de Chile y el Ecuador se encuentran en un proceso de constante adaptación a las nuevas exigencias de la globalización, organizando y planificando tareas para contar con una viabilidad y sostenibilidad, en donde su recurso principal sea un personal polivalente, con material multipropósito a su disponibilidad, interoperable e interagencial, con tecnología de punta que permita una reacción inmediata ante las diversas amenazas y riesgo actuales y latentes.
Respondiendo a la pregunta sobre el rol que cumplen las FF.AA. en la actualidad frente a situaciones de crisis respecto a su misión fundamental, podemos concluir que éstas poseen un grado de autonomía para ejercerlo, Sin embargo, esta autonomía deberá siempre apegarse a los lineamientos establecidos mediante tratados internacionales entre múltiples Estados, bilaterales, o bien políticas y normativas locales, lo cual, en la práctica, significa que la toma de decisiones se puede ver afectada. Es a través de estas políticas y tratados que el rol de las FF.AA. obtiene un carácter dinámico, en gran parte definido por la situación enfrentada y la estrategia de intervención.
Actualmente, el grado de autonomía con el que las FF.AA. operan en sus actividades institucionales, en apoyo al desarrollo nacional, les ha permitido definir con flexibilidad las áreas básicas y estratégicas de intervención, así como también determinar los problemas sociales claves sobre los cuales deben actuar para cooperar en su solución. Frente a tales programas y soluciones es que las FF.AA. trabajan en conjunto con
una multiplicidad de actores y cumpliendo una gran variedad de roles complementarios a su rol tradicional asociado a la defensa externa.
Al mismo tiempo, es importante considerar que en medida que el concepto de “seguridad” ha ido evolucionando y considerando nuevos factores, es que las FF.AA., junto a nuevos actores, actúan frente a la multiplicidad de nuevos escenarios y desafíos que se presentan para la seguridad nacional e internacional. Entender la seguridad como un concepto amplio, con aplicaciones y manifestaciones en diversos contextos, requiere también adoptar una mirada que incorpore a estos actores y escenarios de manera dinámica, influyendo directamente en la necesidad de desarrollo de nuevas o existentes capacidades.
Frente a un panorama nacional e internacional donde las amenazas y riesgos han tomado un carácter multidimensional, se ha tornado cada vez mayor la necesidad de contar con FF.AA. preparadas para abordarlos, haciendo uso de sus capacidades actuales
-como sus competencias logísticas, capacidades de rápido despliegue, capacidad de alistamiento, entre otras-, y complementándolas con nuevas capacidades y un mayor grado de especialización.
En los casos evaluados, de Chile y el Ecuador, existen algunas diferencias respecto a la polivalencia. En el caso de Chile, la necesidad de contar con FF.AA. con un carácter polivalente se ve expresada claramente en el Libro de la Defensa Nacional del año 2017, y su actuar refleja esta necesidad, participando en el control y mitigación de amenazas y riesgos que van desde la seguridad externa, hasta los desastres naturales. En Chile, sin embargo, la polivalencia no se ve únicamente frente a situaciones de crisis, sino que también se puede ver en apoyo al desarrollo de la nación y a diversos organismos en múltiples situaciones en las cuales las FF.AA. se involucran, ya sea como actores principales o secundarios (como los casos de Bomberos de Chile o entidades como CONAF).
Por otro lado, en el caso del Ecuador, el actuar de las FF.AA. se encuentra en gran manera enfocado a tareas de seguridad externa. No obstante, se reconoce que, en la actualidad, el país se ve enfrentado a una diversidad de amenazas y riesgos de carácter multidimensional, incluyendo amenazas tales como el crimen organizado y narcotráfico; y riesgos como la degradación ambiental y flujos migratorios irregulares, entre otros. Adicionalmente, se hace necesario contar con un marco legal que ampare, y a la vez delimite de manera comprensible el campo de acción de las FF.AA., en relación con otros organismos encargados de la seguridad.
A partir de lo mencionado anteriormente, y a partir del análisis realizado mediante el diseño de Sistemas más Similares, se puede comprender parte del rol actual de las FF.AA. en ambos países. Tanto en Chile como en el Ecuador, las FF.AA. contribuyen hacia el desarrollo de ambas naciones, contribución que se ve amparada
en instrumentos legales. Al mismo tiempo, frente a situaciones de crisis, las FF.AA. de ambas naciones suelen actuar utilizando sus capacidades en apoyo a instituciones de mayor especialización. El desarrollo de estas capacidades, también, se encuentra principalmente vinculado a las necesidades específicas de la nación.
Si bien existe un reconocimiento hacia la necesidad de capacidades polivalentes en el caso de las FF.AA. de Chile y del Ecuador, en la práctica también existen diferencias respecto al rol que estas cumplen frente a situaciones de crisis respecto de su misión fundamental. Estas diferencias principalmente existen debido a la definición de su rol dentro del marco legal. En el caso de Chile, el rol de las FF.AA. es más amplio en su ejecución, y no únicamente ligado a la seguridad externa, lo cual se ve claramente detallado en el Libro de la Defensa Nacional. Se reconoce también, que, para el cumplimiento de este rol más amplio, debe aprovechar y utilizar sus capacidades desarrolladas en su rol “tradicional”, por lo que en el caso de Chile la hipótesis se rechazaría. En el caso del Ecuador, el rol de las FF.AA. reconoce la necesidad de involucrarse en una gama de situaciones más amplia, no obstante, el marco legal encausa su rol hacia la seguridad externa y permite la ejecución de un rol en el orden público únicamente durante estados de excepción, por lo que, en el caso del Ecuador, la hipótesis se aceptaría.
En el escenario Latinoamericano en general, la realidad se asemeja más al caso del Ecuador, donde las normativas establecidas mediante tratados y pactos internacionales, y también el marco jurídico de algunos países en la región, en casos han influenciado en el ejercicio autónomo de sus FF.AA.. Por un lado, estos tratados y políticas vigentes sirven como un marco regulatorio para el accionar de las FF.AA., pero también se han traducido en un cuestionamiento hacia el rol que estas ejercen frente a ciertas situaciones de riesgo o amenaza cuando su actuar responde a estas amenazas, pero no se encuentra delimitado o amparado en el marco legal del país o tratados de los cuales el mismo forma parte.
En la práctica, esto ha significado que existe la expectativa de acción por parte de las FF.AA. frente a una variedad de escenarios, pero también que, al poseer “limitaciones” establecidas por las normativas internacionales, su potencial no ha sido explorado ni explotado en su totalidad.
Finalmente, resulta imperativo que, para hacer frente a estas nuevas amenazas y riesgos, el marco jurídico actual debe servir de respaldo para el actuar de las FF.AA. de manera íntegra y en concordancia con la legislación y protocolos. Dicho marco jurídico debe ser un facilitador del rol potencial de éstas frente a los distintos escenarios, sin perder su carácter de marco regulatorio para su actuar, e incorporándose naturalmente como parte de su misión fundamental. Las FF.AA. poseen competencias que, en su correcto empleo y bajo parámetros definidos, significarían un
abordaje más eficiente y eficaz frente a situaciones de
amenaza.
El cumplimiento de la misión de las FF.AA., del Ecuador en su competencia en el orden interno se encentra muy restringida por la Constitución del 2008. En su mayoría, las amenazas y riesgos que posee el Ecuador implican una planificación de operaciones militares en apoyo a la policía nacional y a otras instituciones del Estado, razón por la cual resulta necesario que la normativa legal se ajuste al actuar con competencia y así evitar la potencial vulneración de derechos fundamentales.
La realidad actual del Ecuador exige unas FF.AA. con capacidad de polivalencia. Dicha necesidad debe ir de la mano de un proceso de modernización y adaptación que permita desarrollar las capacidades adecuadas al ámbito en que se van a desempeñar. Para este objetivo, resulta importante establecer los roles de las FF.AA. desde la normativa constitucional, para así evitar la asignación de tareas policiales que pueden acarrear riesgos de carácter legal para el personal militar.
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