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La capacidad estratégica de los Estados para enfrentar las amenazas
Crnl (S.P) Mauro Argoti 1
Este trabajo examina los enfoques de la seguridad contemporánea y la amenaza considerada su objeto de estudio. A partir de ese análisis se abordan las nuevas amenazas, el proceso de hibridación, el origen y características de las amenazas y conflictos híbridos. También se considera el impacto que este tipo de amenazas y conflictos tiene sobre la seguridad de los Estados. Finalmente, y bajo estas consideraciones, se determina la importancia de la estrategia en sus diferentes niveles para el logro de los objetivos de seguridad.
The purpose of this article is reviewing contemporary security and security threats as the focus of its study. New threats, process of hybridization, source and features of threats and hybrid conflicts will be also covered because of this analysis. It also considers the effect that conflicts, and threats have over States security. Finally, the paper will determine the size that various levels of strategy have under these circumstances to achieve specific security goals.
1 Independiente mautoti75@hotmail.com
DOI: https://dx.doi.org/10.24133/age.n15.2022.12 Revista Academia de Guerra del Ejército Ecuatoriano, Volumen 15. Núm. 1 abril 2022. pp. 151 - 164
S
eguridad, amenaza, conflicto y estrategia son expresiones -aunque muy comunes en su uso-difíciles de precisar porque poseen una serie de aspectos derivados de su propio contenido y de las circunstancias que los rodean. Por este motivo se les suele asignar una variedad de interpretaciones en función de los lentes teóricos e incluso ideológicos con los cuales se los mira. A partir de los años noventa del siglo pasado se incluyeron neologismos como asimétrico, irrestricto, no convencional o híbrido, que al adjetivar los fenómenos señalados buscan explicar su evolución o transformación en el tiempo, lo que vuelve aún más difícil la tarea de
describirlos.
Lo “híbrido” es uno de estos adjetivos cuya exégesis aún genera debates permanentes debido a la diversidad de criterios respecto de su significado, así como del origen de sus métodos que están potenciados en la actualidad por diversos factores.
Este trabajo examinará los enfoques de la seguridad contemporánea y la amenaza considerada su objeto de estudio. En función de este análisis se abordarán las nuevas amenazas haciendo énfasis en el tratamiento de las amenazas y conflictos híbridos, así como en sus manifestaciones. Se plantea que la estrategia constituye el aspecto fundamental para buscar caminos de solución frente a los escenarios actuales y futuros, donde lo híbrido predomina por encima de otros tipos de amenazas y conflictos tradicionales.
Se considera que el estudio de las amenazas y conflictos híbridos, así como el planteamiento de opciones para afrontar este desafío estratégico es importante, porque si bien no han dejado de existir las amenazas tradicionales, en la actualidad estas se encuentran subsumidas por estas novedosas formas. Por ello las amenazas híbridas se encuentran en la lista de prioridades que los Estados buscan atender.
Para alcanzar el objetivo propuesto el documento está organizado en tres bloques: en el primero se hace referencia a la seguridad buscando establecer sus particularidades en la post Guerra Fría. También se abordará la amenaza como un concepto vinculado a la seguridad y las llamadas “nuevas amenazas”.
En el segundo bloque se estudian las amenazas y conflictos híbridos, su origen y definición y sus manifestaciones, recurriendo para ello a eventos que se observan en Latinoamérica y en el Ecuador.
A continuación, en el tercer bloque, se trata el tema de la estrategia a partir de la necesidad de contar con un marco legal para su efectiva aplicación. Se hace énfasis en la importancia que tiene la estrategia en un escenario donde existen amenazas híbridas y en las posibilidades que ofrece la aplicación de una metodología apropiada para su diseño en los diferentes niveles de la conducción para el logro de los objetivos de seguridad.
Finalmente, se concluye que la seguridad a partir
de la finalización del bipolarismo ha experimentado
transformaciones importantes debido a factores diversos como el advenimiento de la globalización y el repunte de los avances tecnológicos, aspectos que también han sido aprovechados por las amenazas. Se concluye también que, ante el despegue de las amenazas y conflictos híbridos, la estrategia cobra una importancia relevante, por lo cual se vuelve un imperativo su planteamiento e implementación. Para lo anterior se llevará a cabo una revisión bibliográfica consultando de fuentes secundarias que permitan desarrollar de forma argumentada los temas planteados.
La finalización de la confrontación bipolar es un momento de ruptura en el ámbito de la seguridad. Al concluir el periodo de la Guerra Fría se comenzaron a evidenciar algunos temas que se hallaban relegados por la tensión que generó la posibilidad de una destrucción mutua. Estos temas se diferencian de los anteriores debido a que las circunstancias han cambiado, con lo cual se sumaron actores y medios de la mano de procesos como la globalización y el desarrollo tecnológico.
Otro punto de inflexión fue el atentado a las Torres Gemelas de Nueva York en 2001. Este evento considerado el primer ataque al territorio de los Estados Unidos desde el exterior, demostró no solo que la primera potencia global no es más un espacio inexpugnable sino y sobre todo, que la forma en que las amenazas se manifiestan varió. El evento del 11 de septiembre asegura Salimena (2021), modificó la amenaza dominante que hasta entonces estaba configurada por el terrorismo, las armas de destrucción masiva o los Estados que albergaban terroristas. A partir de entonces señala, dichas expresiones amenazantes se fusionaron con lo cual los peligros se volvieron más letales.
Luego de estos acontecimientos que provocaron un reordenamiento a nivel global, tomaron impulso diversas propuestas que ya se venían configurando desde los años setenta del siglo veinte y que cuestionaron la visión imperante. La seguridad centrada en el Estado y en aspectos como la soberanía, la anarquía, la autoayuda frente a situaciones conflictivas y las capacidades militares como los medios preponderantes para hacer valer los intereses del actor central, se encontraron frente a nuevos postulados.
Los pluralismos y posteriormente los enfoques revisionistas y reflectivistas como los constructivismos y la teoría crítica empezaron a incluir lo transnacional, la interdependencia, la sociedad, el individuo, la identidad y otros como objetos de pensamiento respecto de la seguridad. Estos debates los agrupó Buzan (1997) en tres líneas de pensamiento o escuelas: los tradicionalistas, los ampliadores y los impulsores de los estudios críticos de la seguridad. Los primeros se inclinan por conservar
un enfoque predominantemente militar en los Estudios de Seguridad, los segundos piensan que es necesario incluir nuevos temas en la agenda y los terceros adoptan una postura que cuestiona el marco de referencia del concepto de seguridad en su conjunto.
Bajo este contexto definir la seguridad resulta hoy una tarea complicada, lo que se observa en la doble acepción que se hace del término. La Real Academia Española (2021) la define por una parte como una cualidad o condición de seguro y por otra, como un nombre que deriva en una acción que tiene que ver con un servicio que se presta. Es la segunda interpretación la que según Orozco (2006) es relevante debido a que se la entiende como un instrumento, como una competencia exclusiva del Estado a través de la cual busca protegerse frente a agresiones externas y desórdenes internos.
Bartolomé (2021) destaca que la seguridad es sobre todo una necesidad que debe ser cubierta por el Estado y que, en tanto situación, reconoce un nivel de control de las amenazas. Así se puede determinar que esta forma estática de la seguridad se ve complementada con la acción del Estado al convertirse en el proveedor de este bien público lo que se materializa en la práctica con la implementación de políticas públicas.
A pasar de los intentos por buscar claridad, Bárcena (2000) explica que se mantiene una ambigüedad conceptual sobre la seguridad lo que genera un debate permanente entorno a su definición. Lo anterior se debe a que la seguridad no representa lo mismo para todos ni en todos los momentos, porque se halla supeditada a la realidad vigente, es decir, está en permanente evolución. Sin embargo, de ello y en función de las evidencias que el entorno muestra a partir de la finalización de la Guerra Fría, pensamos que la postura que más se ajusta a esta realidad es la visión ampliada fundamentada en los argumentos de Buzan (1997).
Esta visión señala la factibilidad de incorporar a los Estudios de Seguridad además de los estudios estratégicos, otros temas concomitantes con la realidad que se experimenta, pero cuidando el peligro que representa una “securitización excesiva” (p.25) que busque satisfacer todas las reivindicaciones lo cual sería contraproducente. Otro factor que alienta esta posición, es que en la región latinoamericana un gran número de Estados han asumido este enfoque ampliado que incluye la visión multidimensional que prevalece en países como Colombia, Perú o Argentina, o el de la seguridad integral en Ecuador.
En todo caso, la perspectiva de seguridad que asuma un Estado es relevante. Esto porque a partir de ahí se deberá establecer una normativa coherente, las amenazas a considerar, las prioridades que tendrán en el tratamiento de las agendas, así como el diseño de políticas, estrategias y el desarrollo de las capacidades requeridas para alcanzar los objetivos que se buscan. Pero tomar una postura implica al mismo tiempo, que se deberán asumir los riesgos que conllevan las decisiones que de esta se deriven.
Este aspecto es fundamental por las implicaciones que en la actualidad tiene la acción del Estado. Las decisiones que toman los gobernantes están fuertemente supeditadas a la normativa nacional pero también a la observancia de los instrumentos internacionales, y su aplicación se dificulta debido a que se experimenta un contexto con características inciertas e indefinidas, significativamente diferente a las formas que predominaron durante la Guerra Fría.
El estudio de la amenaza es un capítulo importante ya que constituye el elemento a través del cual se explica de mejor manera el escenario de seguridad vigente y el proyectado hacia el futuro. Cada Estado determina aquellas amenazas y/o riesgos que serán tomados en cuenta a la hora de definir sus políticas y estrategias de seguridad. Esto constituye al mismo tiempo una necesidad y una responsabilidad de los niveles más altos de la toma de decisiones.
La especificidad de la seguridad dice (Bartolomé, 2021) viene dada por su objeto de estudio que constituyen las amenazas y los riesgos a los cuales están sometidos los actores del sistema y por ende a los efectos derivados de esta exposición. Reflexionar sobre el asunto de las amenazas es fundamental explica Saint-Pierre (2004) porque a partir de ahí se toman decisiones que determinarán las capacidades y estrategias que se establecerán para garantizar la seguridad.
Ugarte (2001) comparte esa centralidad que tiene la amenaza en la representación de la seguridad, por lo que dice es importante tener claro su significado. Para ello se remite a la interpretación que proviene del idioma inglés por considerar que provee una mayor exactitud. Esta acepción establece que la amenaza constituye “un indicio de probable mal, violencia o daño futuro; algo que da indicio de ocasionar mal o daño (…)”. Además, considera al actor u objeto causante al referir que la amenaza es “algo o alguien que puede dañar a una particular persona o cosa; algo percibido por el gobierno como una posible amenaza para la seguridad nacional”. Del criterio anterior cabe resaltar tres aspectos: primero el que la amenaza no constituye el hecho en sí, sino su probabilidad de ocurrencia en un determinado momento y circunstancia futura; segundo que la amenaza se refiere al ente o factor que puede provocar ese daño y tercero que la amenaza es percibida como tal
por un gobierno contra su seguridad nacional.
Lo primero hace notar que frente a una amenaza existe la opción de previsión y de anticipación para evitar o minimizar el efecto sobre el objeto. En cuanto al segundo aspecto que determina la participación de un ente o factor que provoca el daño, es posible establecer una doble acepción.
Por un lado, cuando refiere al ente, se puede hablar de capacidad, pero también de voluntad e intención para generar perjuicio. Cuando es un factor, es decir “algo”
lo que provoca el perjuicio, no es posible referirse ni a la voluntad, ni a la intención como aspectos vinculados a la amenaza. En este segundo caso se suele asignar al suceso el nombre de riesgo.
Finalmente, al hacer hincapié en que la amenaza es percibida como tal por un gobierno contra su seguridad nacional, se pone de manifiesto una mirada más estadocéntrica que es la que trata de dar Ugarte al remarcar que dicha explicación tiene mayor utilidad para el análisis estratégico.
La amenaza es entendida también por Salimena (2021) como una probabilidad, que para ser apreciada como tal debe incorporar hechos o una secuencia de hechos, que prueben que al sucederse provocará destrucción y pérdidas humanas o materiales. Añade además que las afectaciones se reflejan en el proceder de las personas o de las colectividades. Saint-Pierre (2006) considera a la amenaza como un fenómeno perceptivo, lo que implica que depende del sujeto que recibe las señales y de su contexto calificar a una amenaza como tal. En definitiva, no existen amenazas comunes para todos los actores estatales ya que esto dependerá de cómo el sujeto perceptor recibe las señales en función de su particular realidad.
En estas explicaciones se observan tres aspectos adicionales: primero el que la probabilidad de ocurrencia de la amenaza debe ser confirmada a través de demostraciones que se vean como ciertas y que puedan provocar daño. Con esto se evitan especulaciones que podrían terminar en la seguritización de un tema cuando en realidad no corresponde. En segundo término, se destaca que la calificación de amenaza depende del particular entendimiento de quien percibe las señales. Esta percepción está influenciade por la realidad del entorno de cada actor. Finalmente se establece la ampliación del efecto que provoca la amenaza, que no solo implicaría impactos materiales sino intangibles al incluir el cambio en la conducta que incitaría la acción amenazante.
En definitiva, consideramos que una amenaza no es la que provoca el daño o la afectación, sino que constituye una señal que, en función de las realidades y experiencias particulares del receptor, podría considerarse o no como el presagio de algo negativo. Las señales deben verse como evidencias ciertas de la probabilidad de que la amenaza se materialice y genere efectos negativos. Una amenaza es una advertencia y como tal permite adoptar una posición de forma previa. Lo que para un actor constituye una amenaza, no lo es necesariamente para otro o puede que deje de serlo en un momento distinto.
Por ello es fundamental que las amenazas y riesgos a la seguridad sean distinguidas y priorizadas en función del enfoque de seguridad y de la realidad del entorno que cada Estado experimenta. Esto implica reconocer que las amenazas pueden mutar y que la probabilidad de ocurrencia de una frente a otra pueda cambiar. Para ello es necesario contar con organismos de inteligencia
estratégica que estén a la altura de los desafíos actuales, pues estos juegan un papel fundamental a la hora de buscar y obtener información relevante que permita generar el mejor conocimiento posible. Con ello los tomadores de decisiones podrán llevar a cabo su tarea con menor incertidumbre y las mayores probabilidades de acierto.
Las amenazas preponderantes a la seguridad han girado en torno al Estado y su necesidad de supervivencia. Estas amenazas concebidas como “tradicionales” refieren a las que pueden afectar la soberanía y la integridad territorial y que derivan en respuestas que priorizan el empleo de mecanismos de fuerza incluyendo el poder militar (Palma 2007).
El término “nuevas amenazas” se remonta al informe que en 1986 expuso la Comisión Independiente sobre Cuestiones de Desarme y Seguridad. La Comisión determinó que éstas amenazas evocaban a cuestiones que, aunque no necesariamente nuevas, aparecieron luego de la finalización del bipolarismo y se sumaban a las amenazas ya existentes (Bartolomé, 2021).
Este concepto fruto de las tendencias renovadas de la seguridad, se consolidó de alguna manera en nuestro hemisferio tras la Declaración de la Seguridad de las Américas de México de 2003. En la Declaración se reconoció que los Estados de la región afrontan, además de amenazas tradicionales, “nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos” (OEA, 2003), lo que constituye el fundamento de la seguridad multidimensional. Bajo este enfoque se incluyeron como temas de agenda, aspectos de orden político, económico, social, tecnológico, alimentario, ambiental, de salud y otros.
No hay consenso respecto de lo que se denomina nuevas amenazas en el escenario de seguridad contemporáneo. Existen posturas que se adhieren y otras que consideran que el calificativo de “nuevo” no es apropiado para definir a las expresiones de inseguridad que se vienen observando desde hace algunas décadas atrás.
Sotomayor (2007) expresa que no se han producido cambios importantes en la concepción de la seguridad a partir de la finalización de la Guerra Fría. Asegura que la propensión a agregar otras formas de amenaza, así como la tendencia de incorporar medios y procedimientos al concepto provoca confusión, lo que afecta la toma de decisiones y la implementación de políticas.
Las nuevas amenazas, explica Bartolomé (2021), son un concepto sobre el que aún no existe consenso, pero a su criterio no brinda claridad y hace que se cometan errores conceptuales. Lo que ha ocurrido en la actualidad señala este autor, es que, a partir de la globalización y el despegue tecnológico de las últimas décadas, son las manifestaciones de las amenazas las que se han vuelto novedosas.
Son novedosas porque se presentan con características que las hacen más dinámicas, cambiantes, heterogéneas, flexibles, agrupadas en complejas redes y difíciles de predecir.
Frente a esta indefinición es necesario reconocer, por una parte, que en el presente se observan expresiones que tuvieron origen en el pasado. El terrorismo ya se experimentó en la antigua Roma, los tráficos de estupefacientes como el opio, el comercio ilegal de bienes e incluso de personas, así como el accionar de grupos armados al margen del Estado no son nuevos. Los antagonismos al interior de éste, el empleo de ejércitos privados o el uso de la propaganda y el engaño con fines específicos, entre otras manifestaciones, han existido desde hace siglos.
Sin embargo, consideramos que las amenazas tal como la realidad las muestra hoy ya no son las mismas. Al aceptar que se han sumado al escenario elementos como la globalización, la tecnología o los medios de comunicación y también nuevas dimensiones como el ciberespacio, se está reconociendo una renovación de las amenazas. Además, cuando se mira que hay una propensión que va en la línea de incorporar en el presente y hacia el futuro temas a la agenda de seguridad como el medio ambiente, la salud o la producción y distribución de alimentos, se están percibiendo dichos temas como nuevas amenazas, cuando en el pasado no se las catalogaban como tales.
Si existen o no intenciones detrás de la tendencia que busca sumar amenazas que no traen consigo el elemento volitivo a las agendas de seguridad, es una discusión que también está en desarrollo. En todo caso, al margen de que las amenazas actuales puedan o no ser catalogadas como nuevas, será la forma en que sean percibidas por los actores estatales lo que determinará su clasificación como tales y por ende la necesidad de prever acciones para afrontarlas.
Esto es así pues la amenaza es un concepto que está en relación con una visión estratégica en particular. Catalogar un problema como amenaza y tomar decisiones respecto a ella para garantizar la seguridad, está en función de si el actor estatal la percibe así y por lo tanto decide o no actuar de determinada manera. Esto explica la dificultad de establecer (o imponer) agendas comunes de seguridad cuando las percepciones respecto de éstas no son las mismas (Saint-Pierre, 2006).
La percepción de amenaza entonces, tiene que ver con las especificidades geográficas, geopolíticas, culturales, económicas, ambientales y de otra índole que son relativas a un Estado en particular. Como se dijo, lo que para uno constituye una amenaza para otro no necesariamente lo es o, no en la misma medida o momento. A partir de ahí se incorporan y priorizan amenazas como parte de los escenarios actuales o prospectivos y se diseñan e implementan políticas y estrategias para neutralizarlas.
Por ello cada Estado debe definir las amenazas a su
seguridad en función de las particularidades del entorno
que le corresponde y además, hacer un seguimiento permanente para detectar sus mutaciones. En este afán pueden existir amenazas compartidas como ocurre con aquellas que tienen características transnacionales, lo que propicia la cooperación. Estas circunstancias no necesariamente van a ser permanentes ni similares para cada una de las partes, debido a la inestabilidad de los entornos y los intereses que se encuentren en juego.
La hibridación denota una acción que se la puede entender como un proceso que mezcla o combina elementos o componentes de distinta naturaleza y que al unirse dan como resultado un tercero con características propias. Llevado este criterio al conflicto, se puede pensar que la hibridación de los conflictos hace referencia a diferentes formas o procedimientos que combinados generan un resultado distinto que aquel que surgiría si cada forma se llevara a cabo por separado.
El término “híbrido” es de uso reciente. Su incorporación al diccionario estratégico ocurrió durante la primera década de este siglo para tratar de explicar los atributos que se observan desde entonces y en la actualidad sobre aspectos relativos a la seguridad como la amenaza, el conflicto o la guerra, palabras que suelen utilizarse como sinónimos.
Amenaza híbrida, conflicto híbrido, guerra híbrida y otras expresiones similares aclara Galán (2018) no son conceptos similares. En efecto, aunque evidentemente vinculados cada uno tiene rasgos distintivos. Al hablar de amenaza se hace referencia a la percepción que tiene un actor respecto de la posibilidad de que una acción o evento pueda provocarle daño. El conflicto constituye un antagonismo, pero que no necesariamente se recurrirá a la violencia para su resolución. La guerra es un conflicto armado, pero como explica Contreras (2007) la mayoría de los conflictos son pacíficos.
Se le atribuye a James Mattis y a Frank Hoffmann el haber dotado inicialmente a las amenazas y al conflicto híbrido de un cuerpo teórico con la publicación en 2005 de un título cuya traducción del inglés es “La guerra del futuro: la llegada del conflicto híbrido” (Colom, 2018). Pocos años después Hoffman a través de dos estudios realizados en 2007 y 2009, amplió estas propuestas al analizar en la primera el auge de las guerras híbridas en los conflictos del siglo XXI y en la segunda las amenazas híbridas en el marco de la evolución del conflicto moderno. A partir de ahí se han ido sumando alternativas adicionales para configurar lo que representan hoy las amenazas y conflictos híbridos.
Sobre esto último Bartolomé (2021) explica que posterior a la propuesta original de Hoffman, se agregaron otros elementos que configuran una problemática aún más compleja. Tal es el caso del
crimen organizado cuyas actividades se potencian de la mano de la tecnología, pero también de las acciones que de forma paralela se ejecutan en otros ámbitos como el social, económico, legal, cibernético o mediático.
Hoffman (2007) anuncia que las formas utilizadas en el pasado no serán las mismas. A partir de este momento se verá con más frecuencia una convergencia de métodos multi-modales o híbridos. Las guerras híbridas, señala, serán (son) una mezcla que incorpore ingredientes de los conflictos estatales y de la guerra irregular tanto en la organización como en la selección de los medios. Las amenazas, apunta Hoffman (2009), se mostrarán a través de una serie de actividades que incluyen el empleo de “capacidades convencionales, tácticas irregulares, actos terroristas (…) y desorden criminal” (p. 5), que dirigidas contra las vulnerabilidades buscarán generar respuestas excesivas y agrandar los costos de quién las afronta.
Un aspecto que destaca Hoffman (2009) es la relevancia que se le da a la actividad criminal, cuyo objetivo es favorecer el caos y la paralización de la nación que se considera como objetivo y así derrotar el gobierno. El rol que cumplen las redes sociales es otro elemento clave que atraviesa lo multimodal. La transmisión de textos e imágenes en tiempo real provoca impactos que pueden sumar apoyos o generar temores que favorecen el fin al que se busca llegar.
Además del criterio multimodal de las acciones que materializan la amenaza, en cuanto a los actores establece que su configuración será multi-nodonal, ya que podrá incorporar uno o varios Estados, grupos o actores no estatales patrocinados por estados o independientes de diversa índole. Los actores generadores de amenazas podrán acceder a las capacidades militares modernas. A través de asesinatos, uso de explosivos y emboscadas incitarán insurgencias de largo aliento. Los objetivos serán las instituciones estatales, financieras y servicios públicos entre otros para lo cual explotarán el ciberespacio.
Concomitante con lo anterior Galán (2018) propone una arquitectura de amenazas híbridas clasificadas por el origen de sus autores donde se incluyen actores tanto estatales, amigos, enemigos, neutrales, y no estatales haciendo mención a empresas, corporaciones, delincuenciaorganizada, hacktivistasygruposdepresión. También en función de las herramientas empleadas por los agentes, los clasifica como pertenecientes a los sectores militar, civil, social, de las infraestructuras críticas, de los medios de comunicación, del sector económico, político, normativo o del ciberespacio. Esta taxonomía hace notar el amplio abanico de posibilidades que abarca y la complejidad que representa lo híbrido como amenaza.
Como lo recalca Colom (2018), en la actualidad el concepto de híbrido aún no está afianzado al no encontrar consenso más allá de los aspectos comunes que incluyen la combinación de lo convencional y lo asimétrico de forma simultánea. Además, cree que es importante hacer notar que hay un uso excesivo e
indiscriminado del término, lo que puede derivar en su vaciamiento. Bien hace Ortega (2021) al sentenciar ante la marea de opiniones y adhesiones que trae el concepto de conflicto híbrido, que “no todo es guerra, ni híbrida, pese a que vivimos en tiempos híbridos (p. 1).
Son múltiples las demostraciones o señales que se experimentan y que pueden catalogarse como amenazas híbridas. Existen eventos de los cuales se desprendieron los criterios que dieron un contenido inicial al concepto. Entre estos hechos resalta el análisis de los métodos empleados por Hezbollah durante la guerra con Israel en 2006 y la campaña de Rusia para anexarse a Crimea en 2014. También se catalogan como manifestaciones de este tipo a la intervención que hace China en los espacios marítimos que se encuentran en su entorno o las llamadas Revoluciones de Colores combinada con acciones armadas no convencionales en la zona de influencia rusa, cuya autoría Rusia la adjudica a Estados Unidos y sus aliados.
Desde hace algún tiempo existe una tendencia para posicionar a ciertos actores como amenaza híbrida. Colom (2019) advierte que “lo híbrido” está siendo esgrimido por políticos, periodistas y por muchos think tanks alineados, para señalar a Rusia como el autor y el actor responsable de crear y aplicar la amenaza híbrida como lo intentan demostrar con las invasiones de Crimea y Ucrania.
Esta preocupación surge a partir de la publicación de un artículo del General Valery Gerasimov llamado “El valor de la ciencia está en la capacidad de prever lo que sucederá o podría suceder en el futuro” en 2013 y su discurso emitido en el mismo año en la Academia de Ciencias Militares. En esta ponencia el General ruso reflexiona sobre las medidas de carácter no militar a las que denominó “métodos híbridos” y que dadas las consideraciones del entorno actual se deben priorizar por sobre las militares para resolver las contradicciones entre los Estados.
La “Doctrina Gerasimov” como se la llama explica Morales (citado por Bartolomé, 2021) establece que quien recurre al empleo de acciones híbridas logra una ventaja clave, al dificultar que la agresión y por ende el agresor sea identificado claramente. Con ello los Estados pueden agredirse mutuamente sin recurrir desde el primer momento al uso de las armas creando más bien a través de este tipo de acciones, un escenario que propicie su posterior empleo. Estas acciones incluyen el uso de operaciones psicológicas, flujo de propaganda e información a través de las redes sociales y ataques cibernéticos. Como ejemplos de ello se esgrime lo que ocurrió en los escenarios de Estonia en 2007, Georgia en 2009 y Ucrania en torno a Crimea en 2014 (Bartolomé, 2021).
También se ha determinado la existencia de un
planteamiento derivado de la guerra híbrida por
parte de China en lo que se conoce como “Guerra sin Restricciones”. En este texto sus autores inspirados en el pensamiento de Sun Tzu, en las experiencias de sus antiguas guerras, así como en las reflexiones de pensadores contemporáneos como Fuller, plantean principios, medios y métodos irrestrictos para luchar los conflictos futuros (Liang y Xiangsui, 2021).
Este esquema representa para occidente la versión de la guerra híbrida china. El aspecto más importante de esta adaptación y que lo diferencia de la postura rusa dice Bartolomé (2021), es que se rehúye al uso de la violencia de forma directa, pero concomitante con ello se la traslada a otros ámbitos utilizando para ello elementos como la desinformación.
Pero lo híbrido insiste Colom (2019) no es potestad de ningún actor en particular, por ende, es un equívoco pensar que puede asignarse su creación y uso exclusivo a algún Estado o actor no estatal como el caso del Daesh. Esto se puede notar en la postura que desarrolla el periodista ruso Korybko (2019) cuando plantea su propuesta sobre las guerras híbridas. En ella realiza un detallado análisis geopolítico de la zona euroasiática y de la aplicación de la guerra híbrida interpretada como la suma de los métodos de la guerra no convencional y de las revoluciones de colores por parte de Estados Unidos. Con ello se aprecia que existe una doble vía respecto de quién y cómo se emplea este tipo de amenazas.
Hay que distinguir sobre lo que es y aquello que no corresponde a una amenaza híbrida. Una explicación para aclararlo ofrece Bartolomé (2020, p.16) cuando recuerda que una amenaza es o no híbrida en función de que se combinen las peculiaridades de dos o más amenazas distintas o de una amenaza y otro fenómeno que tenga características diferentes. Las amenazas transnacionales, ejemplifica el autor, son funcionales a la hibridación por la flexibilidad que presentan dada su forma de organizan en redes, con mecanismos descentralizados y una gran capacidad en el uso de la información y los medios para su difusión.
Se produce una hibridación de las amenazas cuando el terrorismo se vincula con la guerra contemporánea o al enlazarse con el narcotráfico dando como resultado el narcoterrorismo. Esto se observa al ver que los narcotraficantes emplean métodos terroristas o cuando los terroristas se vinculan a los grupos narcotraficantes para brindar protección o llevar a cabo acciones extorsivas. (Bartolomé, 2020).
Las redes que se tejen entorno a diversas amenazas como los tráficos de personas, de armas y explosivos, estupefacientes, las acciones de grupos ilegales armados y disidentes, la minería ilegal, entre otros, puede también calificarse como amenazas híbridas. Estas redes que incluso pueden ampliarse al sistema de justicia y/o las instituciones de control y que explotan a su favor las posibilidades que proporciona la globalización y la tecnología, se observan en sectores fronterizos como el de Ecuador y Colombia o en la Triple Frontera entre Brasil, Argentina y Paraguay. Farah (citado por Bartolomé,
2020) explica que en este caso los actores que llevan a cabo estas acciones pueden o no tener alianzas mutuas o incluso, establecer vínculos temporales entorno a una finalidad que les genera beneficios compartidos.
Es importante destacar también el anuncio que hace Hoffman (2009) cuando afirma que la aplicación de los métodos híbridos está siendo observado y calcado por innumerables actores estatales y grupos organizados patrocinados o independientes que ven su efectividad. Esta situación advierte, ha provocado que los grupos que hacen uso de las acciones híbridas hayan incrementado su capacidad y letalidad. La observación objetiva y sistemática permite a los Estados identificar si se trata de una amenaza hibrida o no y actuar en consecuencia. Lo señalado constituye un enorme desafío para los Estados en su búsqueda de garantizar la seguridad para sus nacionales.
Un hecho reciente que suele ser analizado en el marco del conflicto híbrido, es la cadena de protestas que desde finales de 2019 hasta inicios del 2020 se produjeron en Chile, Colombia, Ecuador y Bolivia. Estos eventos se asemejan en sus ejecutorias a las Revoluciones de Colores que se desataron durante la primera y segunda década del presente siglo y que produjeron efectos políticos y sociales de importancia.
En las protestas, fue notaria la participación de una diversidad de actores con agendas particulares y otras que confluían, así como los mecanismos empleados y el nivel de violencia al que escaló el conflicto. Pero más notorias fueron las acciones que se emplearon como la propaganda que conforme la explicación que presenta Korybco (2019, p. 64) constituyen la “espina dorsal para iniciar una Revoluciones de Colores” pues, la propagación de la información con mensajes específicos dirigidos a todo o parte de la población bajo este esquema, busca la desestabilización y caída de un gobierno.
Sin embargo, desde nuestro punto de vista, consideramos que es un equívoco pensar que estos acontecimientos puedan clasificarse como un conflicto híbrido, debido a que carece de los componentes esenciales que permiten clasificarla como tal. Si analizamos estos eventos desde la perspectiva occidental, no se visualiza la presencia del componente regular y su combinación con el mecanismo irregular. Tampoco la visión rusa apoya esta postura.
Korybko (2019) describe a la Guerra Híbrida como el resultante de la combinación de las Revoluciones de Colores y la Guerra No Convencional, entendiendo a la segunda en el marco de una acción armada ejecutada por grupos no estatales. La Guerra Híbrida se evidencia para este autor a partir de una Revolución de Color propiciada desde el exterior, la que crea sentido de necesidad para la aparición posterior o de manera más o menos simultánea de la acción armada no convencional, con el fin último derrocar a un régimen.
En las protestas sociales de 2019 y 2020 no se puede
apreciar la existencia del componente no convencional,
con lo cual no es posible justificar que se estuvo en presencia de un conflicto híbrido. Lo anterior no significa que lo ocurrido no deba observado con preocupación por los Estados que vivieron estas experiencias y en general por cualquier Estado que pueda estar sujeto a estos niveles de conflictividad.
Las motivaciones que sirvieron de detonante para estas acciones fueron de distinta índole en cada país, pero bastaron para crear un círculo de acciones violentas del que se aprovecharon varios actores. Las explicaciones propuestas respecto de estos hechos son de diferente índole y aún están en discusión. En lo que respecta a la seguridad, es necesario reflexionar sobre las motivaciones, los actores, los niveles de violencia y formas empleadas, para tomar decisiones estratégicas, que en el futuro permitan garantizar la seguridad de los ciudadanos y al mismo tiempo actuar con observancia de los derechos humanos, lo que representa un gran desafío para los Estados.
La estrategia es pensamiento y proceso, es concepción y planificación, pero si no se transforma en acción, la estrategia no existe. Es común que las organizaciones o los gobiernos diseñen estrategias sin la precedencia de la reflexión profunda y la aplicación de un método. Más común aún es la protocolización de planes que nunca se ejecutan. La estrategia es importante en tanto y en cuanto se la piense, se la materialice en planes y se la lleve a la práctica. Únicamente de esta forma será posible lograr metas y alcanzar objetivos en el corto y sobre todo en el mediano y el largo plazo.
Freedman (2019) insiste en la importancia de contar con una estrategia porque ello significa obtener la capacidad de analizar el mundo en y desde el presente y hacia el futuro, y por ende prever las consecuencias de las acciones identificando sus causas. Una estrategia es fundamental para hacer frente a un problema o buscar el logro de un objetivo.
La estrategia y el planeamiento derivado, son aspectos que no se producen en el vacío. Cuando Arteaga y Fojón (2007) se refieren a estos dos temas lo hacen vinculándolos con el contexto en el cual se desarrollan estas actividades y considerando el impacto que tienen sobre la seguridad. Por ello es fundamental diseñar una estrategia que parta del reconocimiento de la realidad actual y se proyecte al logro de los objetivos presentes y futuros. Esto porque la estrategia según Liotta y Lloyd (2005) enfrenta esa doble complejidad, de tener que proponer soluciones para las problemáticas del presente y al mismo tiempo las que se requieran para alcanzar el entorno de seguridad deseado en un horizonte estratégico definido.
El criterio de Beaufre (1965) respecto de la finalidad de la estrategia está plenamente vigente pues, se busca con su aplicación lograr los objetivos políticos empleando de la mejor forma posible los medios que se disponen. La posibilidad del logro de los objetivos aplicando la estrategia, está entonces en función de la existencia y del uso adecuado de los medios. Sin medios no hay estrategia posible. Por ello el prever las capacidades requeridas que se conjuguen con la estrategia elegida, es fundamental.
Cuando se refiere a la posibilidad de una estrategia en función del poder, Freedman (2019) advierte que para quienes detentan mayor poder la aplicación de una estrategia y el logro exitoso del fin es más factible. Esto porque el empleo adecuado de los medios disponibles podría ser suficiente. Lo contrario ocurre con el actor más débil que busca enfrentarse al fuerte en igualdad de condiciones. En este caso, la presión de las circunstancias dispara su creatividad para encontrar mecanismos que compensen las diferencias.
Esta última comparación de alguna manera explica la propuesta híbrida en la aplicación de métodos multimodales por parte de actores estatales o no estatales, que buscan enfrentar a un poder superior. La combinación y la coordinación en el empleo simultáneo de formas distintas se anteponen a las visiones estrechas. Como añade Freedman, las estrategias novedosas buscan el éxito “mediante la aplicación de una inteligencia superior, que aprovecha la evaluación miope, conservadora o perezosa de aquellos que podrían utilizar sus recursos superiores para salir vencedores” (p. 17).
La estrategia debe diseñarse y aplicarse a través de un proceso que va de arriba hacia abajo y retroalimentarse en sentido inverso y de forma permanente. Para ello es necesario considerar los diferentes niveles de la planificación que representan también niveles de responsabilidad. Este criterio se sostiene en la afirmación que hace Beaufre (1965) cuando explica que existe una “verdadera pirámide de estrategias distintas e interdependientes” (p. 40), estrategias que en cada nivel deben definirse adecuadamente para combinarlas a través de acciones que buscan el logro de un objetivo común.
Beaufre ubica en el ápice de la pirámide a la estrategia total y bajo ésta a las estrategias generales que hacen alusión a los diferentes ámbitos del poder: político, económico, diplomático y militar. Estas estrategias son coordinadas por la gran estrategia que tiene la visión amplia del objetivo y la misión a cumplir. A continuación, y hacia abajo ubica a la estrategia operativa, a la que considera esencial porque además de tener que ordenar los objetivos del nivel general con las posibilidades tácticas y técnicas, debe coordinar el desarrollo de las acciones tácticas para que se mantengan alineadas con la estrategia superior.
En el caso del Ecuador, estos niveles están
configurados por el nivel político o político estratégico,
el nivel estratégico y el nivel operacional. A partir de esta configuración por niveles, se lleva a cabo el proceso de planeamiento estratégico.
Está claro la importancia que tiene una estrategia en el logro de los objetivos del Estado. Pero la estrategia que se proponga debe estar sustentada en el marco normativo tanto nacional como internacional. La Constitución es la principal norma, la ley suprema que debe ser observada. Concomitante con ello, aquellos instrumentos internacionales, en particular los relacionados con los derechos humanos y los que configuren compromisos bilaterales o multilaterales en el ámbito de la seguridad, son una prioridad.
Cada Estado tiene un cuerpo de leyes y normas de menor nivel que les permite alinear sus estrategias con en el marco vigente. Cuando existen vacíos o incompatibilidades entre la norma y la necesidad que impone la realidad, la posibilidad de llevar a la acción una estrategia de seguridad se anula o en caso de insistir en ella, se provocan consecuencias derivadas de esa decisión.
Estas circunstancias se observan en el caso de Ecuador respecto del empleo de las Fuerzas Armadas para contrarrestar amenazas no tradicionales. El artículo 158 de la Constitución de la República señala que su misión fundamental es la defensa de la soberanía y de la integridad territorial, lo que implica que las expresiones que atenten contra el orden interno y la seguridad pública no son de su competencia, sino de la Policía Nacional conforme lo establece el mismo artículo (Ecuador, 2008).
Frente a la necesidad de las circunstancias y ante el aparecimiento de amenazas como las que se consideran en la Política de la Defensa Nacional que además de la amenaza externa contra la soberanía y la integridad nacional, incluye a grupos irregulares armados, al crimen organizado y como riesgos entre otros a la degradación ambiental y a las intenciones de ruptura del orden constitucional (MDN, 2018, p. 52-53); es difícil enmarcar en la ley las actuaciones de la fuerza militar.
Por ello se acude de manera reiterada al artículo 164 de la Constitución que refiere a los estados de excepción para a través de su declaratoria, tratar de dar un espacio de actuación y un margen de legalidad a la participación militar (Ecuador, 2008).
En lo relacionado a la problemática de las amenazas y conflictos híbridos en Latinoamérica, Bartolomé (2020) ve que es más probable la presencia de amenazas híbridas que la ocurrencia de conflictos híbridos ya que, aunque no descarta esa posibilidad, no se identifican por ahora actores no estatales con capacidades ciertas de combinar modos de combate convencionales. Tampoco mira como probable el que existan Estados que la implementen en el marco de una contienda interestatal.
De hecho, los procesos de hibridación de amenazas como las que pululan en las zonas fronterizas se perciben de forma permanente. La vinculación de amenazas transnacionales como el narcotráfico, la minería ilegal, las disidencias y grupos armados ilegales y otras, desde hace varios años han aprovechado las oportunidades que les brinda la conformación de redes y las ventajas que la tecnología y los flujos transfronterizos ofrecen.
Para pensar y proponer estrategias frente a esta problemática es necesario dar vuelta a los paradigmas vigentes. Locatelli (2019) afirma que las amenazas híbridas no se pueden afrontar con el pensamiento convencional. Precisamente por esta razón urge una transformación desde el pensamiento, lo que orienta incluso a una revisión de la propia cultura organizacional de las instituciones incluidas las de respuesta. En este sentido la estrategia para el mediano y largo plazo que se orienta a la construcción de capacidades que permitan que las acciones produzcan un escenario donde estas amenazas estén controladas, es primordial.
Galán (2018) propone una serie de respuestas para hacer frente a las amenazas híbridas entre las que se destacan el empleo sincronizado de medios de tipo militar y no militar contra vulnerabilidades del adversario, la dosificación de los medios en función del objetivo, mecanismos de alerta y respuesta rápida, el fortalecimiento de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y la captación y difusión de las experiencias adquiridas.
Es cierto como orienta Freedman (2019) que la presión de las circunstancias dispara la creatividad, pero ésta sola creatividad consideramos que no es suficiente. Se requiere de un camino, de un procedimiento metodológico para resolver un problema estratégico como el que presentan las amenazas híbridas. Cualquier método es factible si se cumplen las fases que incluyen una etapa previa, una de planeamiento y una etapa de ejecución (ESG, 2018, p.43).
La Apreciación de Situación Estratégica resulta ser un método entre varios, “adecuado, exhaustivo e integrador” (p. 47). Este método incluye cuatro fases: la primera es el análisis estratégico del escenario, la segunda el análisis de la misión, la tercera la concepción de la maniobra estratégica general y una última de resolución (p. 50). A continuación, se resumen los aspectos más relevantes del proceso (p. 43-52):
El análisis del escenario es el paso más crítico porque nos permite dar sentido a la realidad. Si el escenario está mal concebido, entonces todo lo que venga a posteriori resultará por ende defectuoso. En esta fase se reafirman los intereses y objetivos propios. A continuación, se identifican los actores, sus intereses, atribuciones de personalidad, estructura y trama del escenario donde se buscan las posibilidades de coincidencias o competencias con cada actor y la determinación de escenarios futuros. Luego realiza una autoevaluación para determinar la libertad de acción, vulnerabilidades, riesgos de escalada, nivel de intensidad y selección de
alternativas que tienen que ver con la posibilidad de escalar, desescalar o mantener un stato quo.
En la segunda fase se lleva a cabo el análisis de la misión estratégica. Aquí se analizan los imperativos y limitaciones derivadas de la misión, así como se establecen interrogantes que permitan entender con mayor claridad lo que se pretende llevar a cabo. En esta fase se hace referencia también a los recursos de todo tipo incluidos los humanos y financieros para un escenario futuro deseado.
La fase de concepción estratégica busca lograr una situación de mayor libertad de acción y menor vulnerabilidad a través de la instrumentación de maniobras estratégicas. Para ello se esbozan opciones, se plantean maniobras para cada escenario dibujado que incluya el objetivo, las opciones, formas y modos estratégicos, así como las acciones que cada componente del poder nacional emprenderá tanto para la maniobra interior como exterior incluyendo metas y responsabilidades y un encadenamiento de los objetivos. Finalmente, la arriba a la resolución estratégica, que consiste en la adopción de la maniobra estratégica. Aquí se define claramente lo que se va a ejecutar y la forma como se lo hará. Además de estas fases, se añade una de supervisión que incluye la evaluación de resultados y la
retroalimentación.
La estrategia para hacer frente a amenazas hibridas no se improvisa. Las amenazas híbridas son omnipresentes, existen indicios o señales que hacen que un Estado pueda o no considerarlas y esas muestras se dan a lo largo de periodos de tiempo más o menos largos. Esto permite interpretar las señales y orientar el esfuerzo de búsqueda de información y generación de conocimiento estratégico de manera anticipada para tener la posibilidad de llevar a cabo un análisis del escenario apropiado. A partir de ahí será factible realizar el análisis y posteriormente el planteamiento de maniobras estratégicas que permitan adoptar resoluciones ajustadas a las misiones y objetivos que se buscan alcanzar.
La seguridad como concepto y como realidad se ha transformado luego de que desapareciera la tensión Este-Oeste. Esa transformación obedece a factores que se han incorporado al escenario como la globalización que ha dinamizado los flujos de personas, bienes, pero también de elementos intangibles como la cultura. La tecnología es otro factor de impacto porque no solo es aprovechado por los actores estatales en busca del logro de sus objetivos de seguridad, sino preminentemente por otros actores no estatales, legales e ilegales que buscan fines distintos incluso opuestos a los de los Estados.
Las amenazas bajo estas circunstancias surgen, unas renovadas y otras novedosas, pero en los dos casos fortalecidas. Dentro de las amenazas contemporáneas destacan las amenazas híbridas cuya característica
principal es el empleo de métodos denominados multimodales y la asociación de los actores en redes que combinan el uso de medios y de acciones convencionales e irregulares.
Las amenazas y los conflictos híbridos serán las formas predominantes en el futuro. Esta realidad evidencia una problemática de seguridad compleja. La hibridación de las amenazas y los conflictos son una realidad que no está lejana para ningún actor estatal, por ello deben ser reconocidas y asumidas con urgencia.
Para hacer frente a este tipo de amenazas es fundamental un marco legal que soporte las acciones de las instituciones del Estado y el planteamiento de estrategias. A través de una estrategia se pretende pasar de una situación inicial a una deseada en un espacio de tiempo determinado, donde se alcance una mayor libertad de acción y una menor vulnerabilidad. La ausencia de una estrategia anula la posibilidad de acción de un actor.
Asumir las amenazas híbridas obliga a pensar distinto y a reconocer que las estrategias en todos los niveles no se improvisan. Las amenazas no aparecen de un momento a otro, por el contrario, emiten señales que al ser tomadas en cuenta permiten la anticipación. Por ende, es factible diseñar estrategias para lo cual se debe adoptar un proceso metodológico y una evaluación permanente en función del seguimiento que se hace a las amenazas identificadas.
Si bien las fuerzas militares y policiales son herramientas con las que cuentan los Estados para afrontar estos desafíos, resultan insuficientes frente a los métodos que materializan lo híbrido, lo cual obliga a optar por una intervención amplia, nacional e internacional, pública y privada, interagencial y coordinada.
En ese sentido el conocimiento y la interiorización de la problemática, el impulso a la investigación y el desarrollo, los mecanismos de cooperación, el fortalecimiento de las instituciones, el desarrollo de capacidades, la generación de mecanismos de actuación holístico y el diseño de políticas y estrategias apropiadas, pueden abrir un camino que permita alcanzar un nivel de seguridad adecuado que cree las bases para un verdadero bienestar y desarrollo.
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